I OSK 697/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G., G. G., I. W., M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 587/09 w sprawie ze skargi A. G., G. G., I. W., M. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 587/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. G. , G. G. , I. W. i M. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2009 r., Nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2009 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...) orzekającą w: pkt I o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność na rzecz A. L., S. W., J. P., W. L., H. G. , J. B., K. R., M. M., pkt II o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie łącznej 11 628,22 zł. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o zwrot działki nr (...) wszczęte zostało na wniosek wymienionych wyżej osób, a prowadził je Starosta Rzeszowski, wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Podkarpackiego, jako że wskazana nieruchomość stanowi własność gminy Miasta Rzeszów. Organ ten ustalił, że aktem notarialnym Rep. A 1464 z dnia 7 kwietnia 1964 r. K. G. oraz M. K. – działające przez pełnomocnika J. K. , sprzedały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako i zabudowaną m.in. budynkiem mieszkalnym Nieruchomość ta niezbędna była Skarbowi Państwa pod budownictwo mieszkaniowe, którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona zaświadczeniem Nr (...) Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego PWRN w Rzeszowie z dnia (...) marca 1960 r., nr (...). Za zbycie nieruchomości właścicielki otrzymały odszkodowanie w kwocie 106 102,60 zł. Zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną działka (...) odpowiada części dawnej (...). Starosta Rzeszowski ustalił, że część działki (...) zabudowana jest murowanymi pawilonami handlowymi, a ponadto znajdują się na jej trenie chodniki, parking i trawnik. Działka położona jest w ścisłym centrum Miasta Rzeszowa przy ulicy B. Mając na uwadze powyższy stan oraz zebrane w toku postępowania dokumenty organ uznał, że działka (...) stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którym było budownictwo mieszkaniowe. Po ustaleniu, że następcami prawnymi K. G. i M. K. są A. L. , S. W. J. P. W. K. H. G. J. B. K .R. M. M., Starosta Rzeszowski decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. orzekł o zwrocie na ich rzecz nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów, położonej oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie łącznej 11 628,22 zł, stosownie do posiadanych udziałów w zwracanej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyły A. G. , G. G. , M. J. , I. W. , zarzucając naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Odwołujące podkreśliły, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości odpowiada celowi określonemu w podstawie wywłaszczenia, gdyż jest to teren, na którym znajdują się pawilony handlowe, chodniki, parking, trawnik. Nadmieniły, że cel wywłaszczenia w sprawie określony został w sposób bardzo szeroki i nieprecyzyjny, w związku z tym organ winien poddać analizie związek funkcjonalny pomiędzy celem na jaki dana nieruchomość została wykorzystana, a celem określonym w podstawie wywłaszczenia. Wojewoda Podkarpacki nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia (...) maja 2009 r. opisaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 216 ustawy, na mocy którego przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że działka (...) obr. 207 Rzeszów-Śródmieście, została zagospodarowana po upływie ustawowych terminów do jej zagospodarowania, a mieszczące się obecnie na niej pawilony handlowe mają charakter tymczasowy i po zakończeniu dzierżawy, dzierżawcy mają obowiązek zwrotu nieruchomości w stanie wolnym od zabudowań. Dzierżawa wygasa zaś po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżące A. G. , G. G. , M. J. i I. W. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciły naruszenie prawa materialnego – art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym, wyczerpane zostały ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia pełną ocenę jego prawidłowości, art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe. Jego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona zaświadczeniem Nr (...) Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego PWRN w Rzeszowie z dnia 23 marca 1960 r., (...), wymienionym w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 1964 r., mocą którego przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa. Nie są przy tym zasadne argumenty skargi wskazujące, że obiekty handlowe należą do szeroko rozumianej infrastruktury związanej z budownictwem mieszkaniowym. Za części infrastruktury można je uznać, ale w sytuacji, gdy mamy do czynienia z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym i są one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. W rozpatrywanej sprawie celem wywłaszczenia nie była budowla osiedla mieszkaniowego, ale zabudowa mieszkaniowa w ścisłym centrum miasta Rzeszowa, gdzie zapewniony jest szeroki dostęp do placówek handlowych i usługowych. Z tych też względów nie ma nawet znaczenia, że zabudowa wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana długo po upływie ustawowych terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. (7 i 10 lat). Istotnym i bezspornym jest bowiem fakt, że działka nr (...) nie została wykorzystana na budownictwo mieszkaniowe. Ta okoliczność przesądziła o zwrocie przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym K. G. i M. K. . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G. , G. G. , M. J. oraz I. W. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a/ P.p.s.a. w związku z art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyczerpane zostały ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i tym samym usankcjonowanie decyzji Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rzeszowskiego, które mimo braku podstaw orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się na powyższe wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia (...) maja 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 17 grudnia 2008 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest murowanymi pawilonami handlowymi, a ponadto na jej terenie znajdują się chodniki, parking i trawnik, oznacza, że cel wywłaszczenia, w stosunku do tej konkretnej nieruchomości, został zrealizowany. W dokumentach stanowiących podstawę wywłaszczenia, dotyczy to w szczególności aktu notarialnego z dnia 7 kwietnia 1964 r. mowa jest o lokalizacji budownictwa mieszkalnego w szerokim znaczeniu, w takim jaki nadawany jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W opinii skarżących zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości odpowiada celowi określonemu w podstawie wywłaszczenia, bowiem jest to teren, na którym znajdują się pawilony handlowe, chodniki, parking, trawnik. Takie właśnie zagospodarowanie przedmiotowej działki potwierdzają także uzasadnienia decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, iż organy orzekając w przedmiotowej sprawie, powinny były wydać orzeczenie dotyczące działki nr (...) po dokonaniu całościowej analizy celu wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe, co wymagało, nie tylko ścisłego odwołania się do znaczenia pojęcia "mieszkaniowy", ale kierując się wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, także analizy stanu faktycznego odnoszącego się do infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowego. Ich zdaniem Sąd pierwszej instancji powielając błędy organów orzekających w niniejszej sprawie, przyjął wyrażone w wydanych przez nie decyzjach stanowisko, za prawidłowe. W efekcie przyjęto więc, wbrew ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu i poglądom wyrażanym w orzecznictwie, że cel wywłaszczenia, jakim było budownictwo mieszkaniowe, należy zawęzić jedynie do zabudowy mieszkaniowej w ścisłym znaczeniu, chociaż dokumentacja, będąca podstawą wywłaszczenia, takiego zawężenia nie zawiera. Cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie określony został w sposób bardzo szeroki. Analiza związku funkcjonalnego pomiędzy celem, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a celem określonym w podstawie wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że zabudowa spornej nieruchomości pawilonami handlowymi i infrastrukturą taką jak chodniki, parking, trawniki, spełnia wymagania wynikające z celu na jaki została wywłaszczona i to nie tylko w celu zmodyfikowanym, ale także w celu pierwotnym, określonym w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 1964 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim było budownictwo mieszkaniowe. Bez znaczenia dla sprawy jest przy tym okoliczność podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca uchwał Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z 1969 i 1970 r. rozszerzających przeznaczenie nieruchomości z budownictwa mieszkaniowego także na cele usługowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że wykorzystanie nieruchomości pod infrastrukturę niezabudowaną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego traktuje się jako realizację celu wywłaszczenia jakim było budownictwo mieszkaniowe. Aby jednak możliwe było zajęcie takiego stanowiska konieczna jest realizacja głównego celu wywłaszczenia. Obiekty usługowe, ciągi komunikacyjne i inne obiekty infrastruktury traktuje się wówczas jako elementy realizacji celu głównego jakim było stworzenie funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego. W omawianej sprawie na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany, a znajdujące się tam pawilony handlowe nie są związane z realizowanym tam budownictwem mieszkaniowym, powstały ponadto po terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. uznać należy za bezzasadny. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.