VII SA/Wa 1589/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i J. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek J. B. i J. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji C.O. i elektrycznej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożyli J. B. i J. B., którzy jak wynika z akt sprawy, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...]. Wskazali, że przysługuje im przymiot strony, ze względu na to, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L., która graniczy ze sporną inwestycją. Z analizy projektu zagospodarowania wynika, że sporny budynek zaprojektowano na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L., w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] przy ul. [...], należącego do J. i I. B. oraz J. B., co spełnia wymóg określony w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Ponadto z analizy zacienienia wynika, że projektowana rozbudowa budynku na działce nr ew. [...] nie będzie miała jakiegokolwiek wpływu na normatywne warunki nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], złożyły osoby nieposiadające interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli J. B. i J. B.. Dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazali, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przyznał im Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], dotyczącą inwestycji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. Zostali uznani także za stronę w postępowaniu dotyczącym analogicznej inwestycji przy ul. [...] przed organem nadzoru budowlanego. Kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zarzucili, że zapadła z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Przed sądem sprecyzowali, że inwestycja o długości ponad 20 m od strony ich nieruchomości, niedopuszczalnie wysoka, powoduje istotne zacienienie i utrudnienie w użytkowaniu ich działki oraz domu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa - zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., wobec wadliwej wykładni w okolicznościach sprawy. Skarżący dochodzili stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji, co. i elektrycznej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. Zgodnie z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne jest, zatem zbadanie tego, czy wniosek pochodzi od strony. W myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Uprawnień strony do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę można również poszukiwać w art. 5 ust. 9 ustawy Prawo budowlane przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że celem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło, co do zasady, z kręgu stron postępowania, właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te, na ogół, bowiem, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż ten oddziałuje na ich sposób zagospodarowania. Określenie w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obszaru oddziaływania inwestycji nie zamyka drogi do czynienia w tym zakresie ustaleń w toku postępowania nieważnościowego. Dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia pojęcia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 k.p.a. ani też wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przykładami, gdzie ustawodawca pojęcie strony związał z naruszeniem interesu prawnego mogą być: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1349/08). Należy podkreślić ponadto, że organ nie mógł ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie można a priori wyciągnąć wniosku, że dana nieruchomość jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w tym o stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Sądu skoro nieruchomości skarżących, były przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że ta nieruchomość nie pozostaje w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji tyle, że organ uznał, że to oddziaływanie mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo. Taki stan sprawy musi dawać podstawę właścicielom nieruchomości, jako stronom postępowania, do polemiki z tą tezą także w toku postępowania nieważnościowego. Podkreślenia wymaga, że przyznanie atrybutu strony skarżącej nie oznacza oczywiście, że wszelkie prezentowane przez nią racje będą musiały być uwzględnione przez rozstrzygający organ administracji publicznej. Sąd w niniejszym postępowaniu wobec formalnego rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją nie badał i nie oceniał zasadności merytorycznej argumentacji prezentowanej przez skarżących w odniesieniu do kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Mając na uwadze powyższą argumentacje Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).