II SA/Wa 1202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, opz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wygaszającej z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. J. jest emerytem policyjnym, który na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. otrzymał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż świadczenie to osoba zainteresowana otrzymuje corocznie na podstawie składanego oświadczenia mieszkalnego (wniosku), natomiast uprawnienie do tego świadczenia przysługiwało emerytom policyjnym i wynikało z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylono § 8 rozporządzenia MSWiA, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, iż Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2005 r. swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu prawa do równoważnika. Wnioskiem z dnia 23 marca 2009 r. J. J., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Organ po rozpatrzeniu wniosku J. J., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znalazł podstaw do uchylenia orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Podniósł, iż nie można, w świetle nowego stanu prawnego, mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro obecnie obowiązujące przepisy ustawy o Policji, rozporządzenia wykonawczego MSWiA oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie zaliczają emerytów i rencistów policyjnych do kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego. Stwierdził też, iż prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ukształtowane zostało w przepisach art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu MSWiA w sprawie zasad przyznawania, (...), który w § 8 stanowił, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie również wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych. Tym samym przepisy te stanowiły materialnoprawną podstawę przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego. Organ wskazał ponadto, iż w związku z uchyleniem § 8 i § 9 rozporządzenia MSWiA, z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego, w związku z tym, w odniesieniu do tej grupy osób zaszła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania tego świadczenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W konkluzji Komendant Główny Policji podkreślił, iż w sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu uprawnienia przysługującego określonej kategorii podmiotów (emerytom)organy obowiązane są, działając z urzędu, uchylać zapadłe w sprawach decyzje administracyjne na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy takie rozstrzygnięcie leży w interesie społecznym lub strony. Nadto stwierdził, że wprowadzona nowelizacja stanu prawnego uniemożliwia wykonanie decyzji o przyznaniu skarżącemu uprawnień do równoważnika pieniężnego, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. zarzucił, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, naruszenie treści art. 7, 8, 9, 77 § 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odpowiadają prawu. Istota sporu sprowadza się do oceny czy zaszły przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do uchylenia przepisu prawa, który stanowił postawę przyznania tego świadczenia, czy też wydanie takiej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Należy zaznaczyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji wynika z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności różni się od postępowania zwykłego. W postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że decyzja którą wygaszone zostało prawo skarżącego do równoważnika nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodzić należy się z oceną organu, że wobec uchylenia przepisu prawa (§ 8 rozporządzenia wykonawczego), na mocy którego przyznany został skarżącemu równoważnik, w interesie społecznym w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do równoważnika. Działanie organu, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, nie mogłyby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (vide wyrok NSA z 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wa 556/85 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1069/08). Podkreślić należy, iż cytowana wyżej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) w ogóle nie przewidywała uprawnienia emerytów do równoważnika za remont lokalu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 uprawnień do takiego równoważnika nie można domniemywać. Skoro zatem uchylono przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego, który stanowił podstawę przyznania prawa do równoważnika, akt rangi ustawy w ogóle nie przewidywał uprawnienia emerytów do równoważnika, trafnie organ uznał, że decyzja o jego przyznaniu winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zastosowanie formy przewidzianej w art. 162 k.p.a. (zamiast art. 156 k.p.a.), uznać należy za dopuszczalną w oparciu o przesłankę istotnego interesu, o której mowa w art. 162 k.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.