IV SA/Wa 1312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę - Na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), na wniosek M. Sp. z o. o. z dnia 15 grudnia 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w J. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] znak: [...], Burmistrz Miasta J. działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwiesił powyższe postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła M. Sp. z o.o., zarzucając w nim naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż mowa w nim jest o możliwości zawieszenia, co nie oznacza pełnej dowolności w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podkreślił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Organ podkreślił, że w literaturze przedmiotu podnosi się, że przepis art. 62 ust. 1 posiada identyczne brzmienie jak art. 58 ust. 1, dotyczący decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprowadza zatem te same regulacje wobec decyzji o warunkach zabudowy. Komentarz do art. 58 ust. 1 w pełni odpowiada unormowaniu dotyczącemu zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zamieszczonemu w art, 62 ust. 1. Przypadki normowane przez art. 58 ust. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 komentowanej ustawy poszerzają zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania, ponieważ skorzystanie z tej możliwości zależy od uznania organu. Niemniej jednak na tym podobieństwo pomiędzy regulacją ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." i komentowanej ustawy się kończy, ponieważ zawieszenie fakultatywne według k.p.a. służy interesowi wnioskodawcy i dokonywane jest na jego prośbę, natomiast zwieszenie postępowania w myśl komentowanego przepisu służy interesowi publicznemu i następuje z urzędu. W komentowanym przepisie występuje ograniczenie czasowe dotyczące okresu zawieszenia - nie może być on dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Organ podkreślił, że nie oznacza to zawieszenia na czas do 12 miesięcy, lecz na czas liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu do dnia upływu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W praktyce będzie to zawsze okres krótszy, chyba że organ wyda stosowne postanowienie w dniu złożenia wniosku. Celem regulacji jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest, w myśl komentowanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, jeśli wnioskodawca zażąda od organu gminy ustalenia warunków oraz zasad zagospodarowania i zabudowy jakiegoś terenu pod inwestycję (czyli wydania jednej z dwóch rodzajów decyzji), wójt, burmistrz (prezydent miasta) uznając, że lepiej byłoby zagospodarować teren opierając się na planie miejscowym, może zawiesić wszczęte w dniu złożenia wniosku postępowanie. Jeżeli zatem organy gminy dojdą do wniosku, że z różnych względów lepiej ustalić przeznaczenie danych terenów w planie, to dostają instrument prawny w postaci zawieszenia postępowania. Powodem może być np. obejście zasady dobrego sąsiedztwa i promowanie innej zabudowy niż dotychczasowa albo chęć poddania kwestii lokowania inwestycji celu publicznego procedurze planistycznej. Właściwy organ podejmuje obowiązkowo zawieszone postępowanie i wydaje decyzję w dwóch przypadkach przewidzianych w konkretnej ustawie (art. 58 ust. 1). Oczywiście dzieje się to wówczas, gdy inne przepisy na to pozwalają. Po pierwsze, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Po drugie, jeśli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 Organ podkreślił, że celem wprowadzenia obligatoryjnego podjęcia postępowania z urzędu jest zdyscyplinowanie organów, tak aby sprawnie przystępowały do prac planistycznych, oraz ochrona interesu wnioskodawcy, który nie powinien cierpieć z winy przewlekłości działań administracji. Jeżeli organ nie wydaje postanowienia o podjęciu postępowania mimo upływu terminu, to stosuje się przepisy o bezczynności organu (art. 36-38 k.p.a.). Stronie przysługuje środek w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia a następnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.". Dalej organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu podstawę prawna fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Przepis art. 62 ust. 1 w normie pierwszej nie uzależnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia, czy taka uchwała została podjęta. W drugiej normie prawnej reguluje konsekwencje prawne braku przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ ma obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu przy tak określonej podstawie zawieszenia postępowania w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy możliwość zawieszenia postępowania nie zależy od okoliczności, czy prowadzone są prace nad sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, czy też od możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Konstrukcja ta, zdaniem organu, jest konsekwencją władztwa pianistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust, 8 ustawy). Zabezpieczeniu realizacji władztwa planistycznego służyć ma Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 także przepis art. 62 ust. 1 ustawy, mający niewątpliwie na celu ochronę interesu publicznego, poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości zawieszenia konkretnych postępowań administracyjnych do czasu kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą planu zagospodarowania. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Kolegium, organ I instancji nie naruszył przepisów prawa, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że podstawa do zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 ma charakter fakultatywny. Organ może ale nie musi na tej podstawie zawiesić postępowania. Jednakże, jeśli zdecyduje się na zawieszenie postępowania, to samodzielnie ocenia potrzebę tego zawieszenia oczywiście postępując w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem SKO w W. w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że dla terenu, co do którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy nie obowiązuje pian zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, Rada Miasta J. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., objęła teren, co do którego wnioskodawca ubiega się o warunki zabudowy. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ I instancji mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu uchwalenia planu nie dłużej jednak niż do upływu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zawieszając postępowanie w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdecydował, iż celowym będzie poczekać na uchwalenie planu ogólnego. Organ wskazał, że wnioskowana inwestycja w odniesieniu do projektu planu może utrwalić zabudowę będącą w sprzeczności lub ograniczającą jego ustalenia, a przede wszystkim przyczyni się do zwiększenia powierzchni produkcyjnej zakładu, w sprawie, którego obecnie składane są wnioski do projektu planu miejscowego, dotyczące sprzeciwu dla jego dalszej rozbudowy. W tym zakresie organ administracji publicznej ma więc pozostawioną swobodę i do jego uznania należy ocena tego, czy właściwszym byłoby zawieszenie postępowania. Taką możliwość stworzył organowi ustawodawca formułując treść art. 62 ust. 1, który ma też swój odpowiednik w art. 58 ust. 1. Dlatego zdaniem Kolegium, Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 organ I instancji nie naruszył art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie to nie może trwać przez czas nie ograniczony. Ustawodawca, zezwalając na fakultatywne zawieszenie postępowania, jednocześnie w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 zarysował wyraźne granice czasowe tego zawieszenia. A zatem, organ I instancji będzie zobligowany do podjęcia zawieszonego postępowania jeśli w okresie zawieszenia postępowania nie dojdzie uchwalenia miejscowego planu lub jego zmiany. Jeśli zaś organ nie wykona tego obowiązku, wówczas strona będzie mogła skorzystać z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. bądź wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. M. Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2009 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: • art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego nie została dokonana, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wszechstronna, uwzględniająca interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, ocena niniejszej sprawy, • art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zrn.}. Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Umożliwienie zawieszenia postępowania w oparciu o powyższą podstawę prawną stanowi uprawnienie mające na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania jako aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż w dniu 29 maja 2008 r. (a więc przed datą złożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji) Rada Miasta J. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., obejmującego teren m. J. ograniczony ulicami: [...] oraz granicami mpzp - Etap [...]. Było także bezspornym, iż należąca do skarżącej działka nr ew. [...] z obrębu [...], na której miała zostać zlokalizowana planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części hali magazynu surowca (kartonu) na część hali produkcyjnej (drukarek), znajduje się w granicach opracowania w/w planu miejscowego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż stanowisko organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie postanowień było zasadne bowiem zamiar inwestycyjny odzwierciedlony we wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do projektu planu może utrwalić zabudowę będącą w sprzeczności lub ograniczającą jego ustalenia, a przede wszystkim przyczyni się do zwiększenia powierzchni produkcyjnej zakładu, w sprawie którego składane są wnioski do projektu planu miejscowego, dotyczące sprzeciwu dla jego dalszej rozbudowy. Analiza treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było umożliwienie Sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia uchwaleniem planu ( jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana). W niniejszej sprawie taki był właśnie stan faktyczny, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy został przez stronę złożony po podjęciu uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co uprawniało organ wykonawczy gminy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wszczętej tym wnioskiem, na zasadzie art. 62 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1503/06). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.