II OSK 1035/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt III SAB/Łd 39/09 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie naruszenia przez zarządcę zasad sanitarnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w przedmiocie naruszenia przez zarządcę zasad sanitarnych. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lipca 2009 r. M. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. zarzucając mu niewydanie decyzji w zakresie naruszenia przez zarządcę – Spółdzielnię Mieszkaniową "K." w P. – zasad sanitarnych – art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) § 78 ust. 2 i § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), błędne ukierunkowanie postępowania i niepodjęcie czynności warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851). W uzasadnieniu skargi podała, że pismem z 17 grudnia 2008 r. zawiadomiła Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o naruszeniu przez zarządcę – Spółdzielnię Mieszkaniową "K" zasad sanitarnych, polegających na akceptowaniu zachowań lokatora lokalu nr [...], położonego nad jej mieszkaniem, które polegają na zalewaniu jej mieszkania ściekami z rur kanalizacyjnych oraz załatwianiu potrzeb fizjologicznych bezpośrednio na podłogę, co spowodowało daleko posuniętą degradację jej sufitu. Organ sanitarny nie podjął jednak działań zmierzających do ustalenia rzeczywistych przyczyn naruszenia zasad sanitarnych i nie wydał wobec zarządcy decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z interwencją M. K. dotyczącą zalania mieszkania, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził oględziny jej mieszkania. W protokole stwierdzono istnienie śladów zalania w rogu łazienki, małego przedpokoju i w ubikacji oraz zabrudzenia od zewnątrz na oknie w małym pokoju. Nie stwierdzono zapachu fekaliów. Zalanie nastąpiło 21 czerwca 2008 r. Pismem z dnia 23 grudnia 2008 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. poinformował, że po przeprowadzeniu kontroli wystąpił do Zarządu Spółdzielni zobowiązując ją do podjęcia działań celem wyeliminowania opisanego stanu . M. K. pismem z dnia 23 marca 2009 r. skierowała do Głównego Inspektora Sanitarnego w W. skargę, w której zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu brak działań w jej sprawie (art. 27 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i domagała się wydania decyzji stwierdzającej naruszenie zasad sanitarnych i higienicznych wobec zarządcy oraz wystąpienia z wnioskiem o ukaranie go w trybie art. 117 Kodeksu wykroczeń. W dniu 24 kwietnia 2009 r. w mieszkaniu M. K. i jej sąsiada R. K. przeprowadzona została kolejna kontrola sanitarna z udziałem właścicieli mieszkań, przedstawiciela Spółdzielni oraz konserwatora – hydraulika oraz inspektora nadzoru ds. instalacji sanitarnej. W dniu 6 maja 2009 r. przeprowadzono ponadto oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. P. [...], ze szczególnym uwzględnieniem stanu lokali Nr [...] i [...]. Wyniki przeprowadzonych oględzin jak i kontrola nie dały podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 16 listopada 2009 r. uzupełniającym wniesioną do Sądu skargą skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i żądania zawarte w skardze. Jednocześnie podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest samowola budowlana, gdyż jest ona przedmiotem postępowania na bezczynność przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz złożył kserokopie pism skierowanych przez PWIS w Ł. do skarżącej, Ministerstwa Zdrowia i Głównego Inspektora Sanitarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, s.84). Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżąca w sposób jednoznaczny sprecyzowała swoje żądanie jako skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, polegającą na niewydaniu decyzji stwierdzającej naruszenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową zasad sanitarnych i wnosiła o zobowiązanie tego organu do wydania takiej decyzji. Artykuł 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji usuniecie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Ponieważ przedmiotem tego postępowania byłoby nakazanie usunięcia uchybień dotyczących działalności Spółdzielni Mieszkaniowej jako zarządcy, mogło być ono wszczęte jedynie z urzędu. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy stan sanitarny budynku, w tym mieszkania skarżącej i mieszkania położonego wyżej wskazuje na istnienie zagrożenia dla życia lub zdrowia, a w przypadku stwierdzenia ww. nieprawidłowości do wszczęcia z urzędu postępowania co w sprawie nie nastąpiło. Państwowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził bowiem aby przedmiotowy budynek znajdował się w nienależytym stanie sanitarnym i technicznym. Z uwagi na wskazane wyżej regulacje prawne, a także treść art. 28 K.p.a. Sąd uznał, iż skarżąca nie mogła być stroną w tym postępowaniu. Brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do realizacji przez organy zgłoszonego przez nią żądania. Uprawnienia skarżącej nie można wywieźć tak z przepisów prawa administracyjnego jak i cywilnego (prawo własności do lokalu). Przedmiotowa sprawa ma zatem charakter skargowy i podlega załatwieniu w trybie przepisów zawartych w dziale VIII K.p.a. Pismo skarżącej z dnia 17 grudnia 2008 r. skierowane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec czego nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie art. 151 i 155 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w całości jako, że interes prawny skarżącej wynika z faktu zajmowania przez nią lokalu położonego w P. ul. P. [...] m [...], naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i 9 K.p.a., które przejawia się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebranie materiału dowodowego przez organ nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania oraz naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony przysługuje już wtedy, gdy w postępowaniu może być wydane orzeczenie godzące w prawem chronione interesy danej osoby poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do uwag skarżącej dotyczących protokołu oględzin, zdjęć dołączonych do akt sprawy stanowi uchybienie podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. 1. W związku ze sposobem jej sporządzenia należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to między innymi związanie podniesionymi w niej zarzutami (podstawami kasacyjnymi). Zbędne w związku z tym byłoby odnoszenie się do wywodów, które nie są związane z przepisami wskazanymi przez skarżąca jako naruszone (np. odmowy prawa do mieszkania, tolerowania zachowań sąsiadów itp.). Nie mają one znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. 2. Wywody dotyczące naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. dowodzą, że skarżąca nie zapoznała się z dostateczną wnikliwością z tą częścią rozważań Sądu (od str. 8 poczynając), która dotyczyła jej uprawnienia "do skutecznego żądania wydania przez organ sanitarny decyzji". Kwestię tę Sąd pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił, trafnie konkludując, że musi istnieć przepis będący podstawa do konkretnego "roszczenia" jednostki do określonego zachowania się władzy. Takiego przepisu skarżąca nie wskazała i taki przepis nie istnieje. Gdyby skarżąca zechciała zapoznać się z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (na którą zresztą się powołała zarzucie nr 3) to uzyskałaby informacje, że Inspektor wydaje stosowną decyzję – nakaz usunięcia uchybień po ich stwierdzeniu. Brak takiego stwierdzenia wyklucza wydanie decyzji. Okoliczność czy uchybienia, o których mowa istniały podlega ocenie organu a nie strony. Rozumowanie, które legło u podstaw zarzutu, że w każdym przypadku, w którym zainteresowany uważa, że uchybienia wymaganiom higienicznym i zdrowotnym miały miejsce, winna być wydana decyzja administracyjna prowadziłoby do absurdu. Wyjaśnieniom Sądu pierwszej instancji skarżąca nie przedstawiła żadnej rzeczowej argumentacji prawnej, co czyni bezprzedmiotowymi dalsze rozważania kwestii "legitymacji" do wszczynania postępowania administracyjnego. 3. Skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć art. 155 P.p.s.a. Przepis ten uprawnia skład orzekający do informowania właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa. W niniejszej sprawie – co bezspornie wynika zarówno z treści zawartego w wyroku rozstrzygnięcia jak i jego uzasadniania – Sąd takich uchybień nie stwierdził. 4. Odnosząc się do zarzutu oznaczonego nr 2 należy przede wszystkim podnieść, że art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym. Nie wprowadza on żadnych kryteriów, według których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Nie może być uznane za dostateczne w odniesieniu do tego przepisu uzasadnienie skargi kasacyjnej, że "Sąd pierwszej instancji, niewłaściwie zastosował przepisy we wstępnej części skargi". 5. Skarżąca nie wyjaśniła również w jaki sposób Sąd jej zdaniem naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku ze wskazanymi w tym zarzucie przepisami K.p.a. Te ostatnie przepisy maja zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a takie jak to prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji nie zostało wszczęte. 6. Artykuł 174 pkt 1 P.p.s.a. adresowany jest do podmiotu, który wnosi skargę kasacyjną z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Naruszenie przez Sąd tego przepisu byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zakwestionował on możliwość wniesienia skargi na tej podstawie. Artykuł 22 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych jest adresowany do podmiotów wykonujących władztwo nad nieruchomością. Egzekwowanie wynikających z tego przepisu obowiązków należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. Sąd ten nie wydaje także decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stąd też zarzut "niezastosowania" tych przepisów jest – w odniesieniu do Sądu pierwszej instancji – chybiony. Co do zasady – tego rodzaju zarzut mógłby być uzasadniony w skardze na decyzję, u której zostały ustalone w sposób wiążący konsekwencje normy prawnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Na tym bowiem polega "stosowanie" prawa materialnego przez organ administracyjny i to podlegałoby kontroli sądowej. W postępowaniu ze skargi "na bezczynność" nie ma miejsca na stosowanie prawa w podanym wyżej znaczeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.