I SA/Po 813/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędziowie NSA Jerzy Małecki /spr./ NSA Włodzimierz Zygmont Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu gminy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/ M.Bejgerowska /-/ J.Małecki /-/ W.Zygmont W dniu [...] [...] r. zostało zawarte pomiędzy gminami [...] i [...] zawarte porozumienie nr [...] w sprawie kosztów pokrywania dotacji przez uczniów uczęszczających do punktu przedszkolnego "[...]" w [...] i dotowanego przez gminę [...], a będących mieszkańcami gminy [...]. W § 2 tego porozumienia obie gminy powołując się na art. 90 ust. d i 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustalają iż gmina [...] pokryje koszty dotacji udzielonej punktowi przedszkolnego "[...]" przez gminę [...] w wysokości [...] zł miesięcznie na jednego ucznia bez orzeczenia o niepełnosprawności, tj. [...]% ustalonych w budżecie gminy [...] wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych przeliczeniu na jednego ucznia miesięcznie w 2009 r., w części przypadającej na uczniów z gminy [...]. W dniu [...] [...] r. Burmistrz [...] wydaje decyzję nr [...] w sprawie zwrotu dotacji do budżetu gminy [...] skierowaną do bliżej nieokreślonego adresata w której orzeka o zwrocie do budżetu gminy [...] nienależnej dotacji w kwocie [...] zł i naliczeniu odsetek po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu burmistrz wyjaśnia, iż dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r. dokonana w dniu 19 marca 2009 r. nowelizacja ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458) wprowadza obowiązek pokrycia kosztów dotacji przez gminę, której mieszkańcem jest uczeń uczęszczający do niepublicznej formy wychowania przedszkolnego dotowanej z budżetu gminy, na terenie której ma siedzibę forma wychowania przedszkolnego. Zdaniem burmistrza, nie ma przepisu prawnego umożliwiającego refundowanie gminie [...] dotacji do punktu przedszkolnego "[...]", a zawarte w dniu porozumienie dotyczyło sytuacji zachodzących w niepublicznych przedszkolach, a nie w formach wychowania przedszkolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję stwierdzając, że znajduje ona oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Kolegium porozumienie zawarte pomiędzy gminami [...] i [...] w sprawie pokrywania kosztów dotacji z dnia [...] [...] r. zostało zawarte bez umocowania prawnego i nie może wywoływać skutków prawnych. Według SKO wobec wyraźnego rozgraniczenia form prowadzenia wychowania przedszkolnego, znajdującego swe odbicie w obowiązujących przepisach prawnych regulujących warunki ich tworzenia i organizowania oraz sposób ich działania - nie znajduje uzasadnienia stanowisko odwołującej się strony, iż pojęcie "przedszkola" użyte w art. 90 ust. 2c ustawy oświatowej mieści w sobie również " inne formy wychowania przedszkolnego" i daje podstawę do stosowania wobec nich refinansowania wydatków przewidzianą w art. 90 ust. 2c ustawy oświatowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. - gmina [...] wniosła o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnia się m.in., że niepubliczne przedszkola i punkty wychowania przedszkolnego są bardzo podobne pod wieloma względami instytucjami. Mają one ten sam cel - wychowanie przedszkolne i realizują go w podobny sposób, a różni je jedynie forma organizacyjna. Stworzona przez ustawodawcę możliwość zakładania punktów przedszkolnych ma umożliwienie wychowania przedszkolnego dzieciom z mniejszych miejscowości, w których jest zbyt mało uczniów na założenie przedszkola i jednoczenie znacznie oddalonych na najbliższych przedszkoli. Dlatego w tym przypadku winna być stosowana wykładnia celowościowa art.90 ust.2 b w związku z art. 2c ustawy o systemie oświaty w stosunku do form wychowania przedszkolnego w formie punktu przedszkolnego lub zespołu wychowania przedszkolnego. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie powinna zostać zastosowana wykładnia celowościowa. Przepis art. 90 ust. 2c został wprowadzony by zapewnić gminom na terenie których znajdują się niepubliczne przedszkola zwrot kosztów obligatoryjnych dotacji udzielonych na mieszkańców innych gmin. Biorąc pod uwagę podobieństwa w wykonywaniu zadań między przedszkolami a punktami przedszkolnymi pokrycie kosztów dotacji powinno mieć miejsce również w przypadku tych drugich (punktów przedszkolnych); ewentualne wyróżnianie z określonymi konsekwencjami obu tych instytucji (przedszkoli i punktów przedszkolnych) nie może znaleźć tu żadnego uzasadnienia. Brak jest zdaniem skarżącej gminy przyczyn do wyłączenia w art. 90 ust. 2c ustawy o systemie oświaty dotacji, o których mowa w ust. 2d. Skarżąca podnosi zatem, że wprowadzenie ustawodawcę do ustawy o systemie oświaty artykułu 90 ust 2e, miało jedynie na celu potwierdzenie prawidłowości dokonanej w drodze w/w wykładni celowościowej art. 90 ust. 2c jako odnoszącego się, także do innych form wychowania przedszkolnego, a tym samym usunięcia w ten sposób ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych. Zamysłem ustawodawcy było dotowanie innych form wychowania przedszkolnego, a wprowadzenie wprost takiego zapisu jest potwierdzeniem słuszności tego stanowiska. Ponadto zauważa, że wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2010 roku ust.2 jest naprawieniem niedopatrzenia przez ustawodawcę, który pozwalając na prowadzenie wychowania przedszkolnego w różnych formach, w odpowiednim czasie nie dokonał zmiany stosownych przepisów w ustawie o systemie oświaty. W wielu przypadkach ustawodawca dokonuje zmian w przepisach, w sposób wyraźny potwierdzając pewną praktykę stosowania tych przepisów. Zatem błędne jest przyjęcie przez Gminę [...] oraz organ II instancji stanowiska, że skoro ustawodawca od 2010 roku wprowadza zapis ust.2e,to dotychczasowa praktyka przekazywania dotacji między gminami jest niezgodna z prawem. Niesłuszna i niezgodna z wolą ustawodawcy byłaby sytuacja w której dzieci z gminy w której mieści się punkt przedszkolny mają możliwość skorzystania z dofinansowania, natomiast dzieci z gminy sąsiedniej nie. Gmina [...] wskazuje ponadto, że w chwili podpisywania porozumienia art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wśród placówek objętych systemem oświaty wymieniał tylko przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne, natomiast nie wymieniał osobno "innych form wychowania przedszkolnego", mimo że począwszy od 01.01.2008r. ich powstawanie i istnienie wynikało z art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 1a) ustawy o systemie oświaty. Zestawienie tych przepisów, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 22.04.2009r., pokazuje, że ustawodawca w niektórych przepisach wymieniał osobno "inne formy wychowania przedszkolnego" (np. art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 1a), w innych zaś pojęcie to mieściło się w pojęciu "przedszkola" ( np. art. 2 pkt 1 ). Również w przypadku art. 90 ust. 2c pojęcie "przedszkole" obejmowało "inne formy wychowania przedszkolnego". Dopiero ustawa z dnia 19.03.2009r. zaczęła porządkować pojęcia używane w ustawie o systemie oświaty. Zmianie uległ między innymi art.2 pkt 1, gdzie od dnia 22.04.2009r., wśród placówek objętych systemem oświaty oprócz przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne, wymienia się również "inne formy wychowania przedszkolnego". W wyniku tej samej nowelizacji zmianie uległ również art. 90 poprzez dodanie ust. 2e, ale jak już podnoszono wyżej była to zmiana "porządkująca" ustawę i usuwająca ewentualne wątpliwości, podobnie jak zmiana art. 2 pkt 1 ustawy. Wcześniejsze nie wymienienie w art.2 i art.90 ustawy "innych form wychowania przedszkolnego" nie oznaczało przecież, że one nie istniały. Potwierdzeniem, że przed nowelizacją z dnia 19.03.2009r. ustawodawca zrównywał czasami pojęcie przedszkola i "innych form wychowania przedszkolnego" jest treść art. 14a ust. 1a) ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym: "W przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego". Czytając ten przepis wprost przedszkole jest również jedną z form wychowania przedszkolnego. Dlatego nie ma żadnych przeszkód do przyjęcia, iż pojęcie "przedszkola" użyte w art. 90 ust. 2c) mieści w sobie również "inne formy wychowania przedszkolnego", jeśli i przedszkole jest jedną z form wychowania przedszkolnego. Zdaniem skarżącego do przedmiotowej sytuacji można również zastosować per analogiam sytuację dotyczącą finansowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów niepełnosprawnych, gdyż z treści wówczas obowiązujących przepisów wynikało, że obowiązek dotowania placówek, do których uczęszczają dzieci niepełnosprawne zawiera się jedynie w kwotach, jak na dzieci bez orzeczeń (art. 90 ust. 2d). Z pisma podsekretarza stanu MEN z dnia 28.01.2009 r. (DE-3-JD-337-3/2009) wynika, że choć ustawa o systemie oświaty nie wskazuje na subwencjonowanie na dzieci z orzeczeniami o niepełnosprawności uczęszczające do innych form wychowania przedszkolnego, to jednak podsekretarz stanu zasugerował możliwość ubiegania się o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z tego tytułu. Wynika to również z pisma sekretarza stanu MEN do wójtów, burmistrzów, prezydentów, starostów i marszałków województw z dnia 28.11.2008 r. (DE-3-337-24/08). Zauważa ponadto, że Gmina [...] po otrzymaniu informacji z placówki niepublicznej poinformowała Burmistrza [...] w ustawowym terminie do [...] września o tym, że w roku 2009 do niepublicznej formy wychowania przedszkolnego znajdującej się na terenie Gminy [...] będzie uczęszczało dziecko zamieszkujące w Gminie [...]. Dochowano więc wszelkiej staranności, aby Gmina [...] w budżecie mogła zaplanować środki niezbędne na przekazanie dotacji dla Gminy [...]. W skardze podnosi też i to, że decyzja Burmistrza [...] została wydana bez wcześniejszego wypowiedzenia powyższego porozumienia. Zgodnie z § 6 porozumienia jego, zmiany wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Okoliczności tej organ II instancji w ogóle nie rozpatrywał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym. Ocenie sądu podlegają w szczególności wydane przez organy podatkowe takie akty działania władzy publicznej jak decyzje administracyjne, jednakże dopiero po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Sąd administracyjny nie jest też kolejną instancją rozstrzygającą merytorycznie o takiej lub innej sprawie z zakresu finansów publicznych, gdyż ma on tylko i wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Kontrola sądów administracyjna ograniczona jest zatem tylko i wyłącznie do zbadania tego, czy w konkretnej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły powszechnie obowiązującego prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena przy tym legalności decyzji Burmistrza [...] o zwrocie dotacji oświatowej do budżetu gminy orzeczona wobec sąsiedniej gminy [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. dokonywana jest zasadniczo według stanu prawnego obowiązującego z dnia udzielenia owej dotacji i na podstawie dostarczonych Sądowi akt administracyjnych sprawy. Sąd wskazuje i na to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada oficjalności, mająca tetyczne umocowanie i określone granice w brzmieniu przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z powyższą zasadą oficjalności, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej argumentacją prawną. Zobowiązany jest bowiem do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego aktów o zwrocie dotacji. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na istotne naruszenie publicznego prawa procesowego. I tak należy wskazać na to, iż z woli polskiego ustawodawcy z dniem 1 stycznia 2008 r. została dokonana kolejna już nowelizacja ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegająca na dodaniu przez art. 1 pkt.18 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nowego art. 89a ustawy, który umożliwia zakładanie innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydawanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy oświatowej, a mianowicie zespołów wychowania przedszkolnego oraz punktów przedszkolnych. Odsyła ona do odpowiedniego stosowania przy zakładaniu i prowadzeniu owych form wychowania przedszkolnego przepisów dotyczących "zwykłych" przedszkoli czy szkół niepublicznych, zarówno co do procedury wpisu do ewidencji, przesłanek jego wykreślenia, obligatoryjnej treści aktu organizacyjnego, form i zasad likwidacji. W związku z umożliwieniem przez art. 89a znowelizowanej ustawy oświatowej osobom fizycznym i prawnym zakładania i prowadzenia innych form wychowania przedszkolnego (punktów przedszkolnych, zespołów wychowania przedszkolnego) jednocześnie znowelizowano ustawę oświatową w ten sposób, iż art. 1 pkt.19 ustawy nowelizacyjnej z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) dodano art. 90 ust. 2d, który przewiduje dotowanie takich jednostek przez budżet gminy, pod warunkiem poinformowania gminy do dnia [...] września roku poprzedzającego o liczbie osób objętych tymi formami wychowania przedszkolnego. Z akt niniejszej sprawy wynika (strony nie kwestionują tego faktu), iż w gmina [...] poinformowała w ustawowym terminie gminę [...] o uczniach będących mieszkańcami tej ostatniej gminy uczęszczających do punktu przedszkolnego "[...]" w [...]. Z art.28 ustawy z dnia 13 listopada 2007 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.) w związku np. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz. U. Nr 247, poz. 1825) wynika, iż w algorytmie podziału przekazywanej części oświatowej subwencji ogólnej przewidziano finansowanie przez gminy zadań pozaszkolnych (w tym placówek wychowania pozaszkolnego). Powyższe zapisy oznaczają m.in., iż gmina [...] lub gmina [...] w części oświatowej subwencji ogólnej mogła ubiegać się o dotowanie w całości lub w części punktu przedszkolnego "[...]" w [...] i być może znalazło to swoje odzwierciedlenie w faktycznie otrzymanej subwencji ogólnej z budżetu. W niniejszej sprawie występują w tej kwestii istotne braki dowodowe - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie ustaliło bowiem tego, czy i w jakiej wysokości w 2009 r. gmina [...] lub gmina [...] otrzymały w części oświatowej subwencji ogólnej środki na finansowanie punktu przedszkolnego w [...] oraz jakich dotyczyła ona uczniów. Takich informacji o otrzymaniu subwencji na punkt przedszkolny nie zawarto również ani w porozumieniu międzygminnym z dnia [...] r. nr [...], ani w uzasadnieniu pisma nazywanego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. Sąd zwraca ponadto uwagę na to, iż zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wydawanych przez burmistrza jako nienależnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 i art. 146 powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych. Przekazanie owej dotacji dla punktu przedszkolnego w [...] dokonała sama gmina [...] i to w wyniku zawartego przez nią dobrowolnego porozumienia międzygminnego dotyczącego refinansowania kosztów wychowania przedszkolnego swych mieszkańców. Dlatego trudno przyjąć, iż ewentualną winą za ten stan rzeczy oraz skutkami finansowymi należy tylko i wyłącznie obciążyć beneficjenta. By burmistrz gminy mógł wydać ewentualnie decyzję o zwrocie nienależnie pobranej dotacji - muszą być również spełnione warunki formalne do wydania takiego aktu administracyjnego. Przede wszystkim musi nastąpić przekroczenie ustawowego terminu zwrotu takiej dotacji wyznaczonego przez art. 144 ust.1 i 2 oraz art. 145 ust.1 ustawy o finansach publicznych ( tj. zasadniczo możliwe jest wydanie takiej decyzji o zwrocie nienależnej dotacji udzielonej z budżetu gminy dopiero po dniu 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji i o ile wcześniej beneficjent nie dokonał sam zwrotu takiej dotacji). Sąd wskazuje ponadto na to, iż pismo nazywane decyzją Burmistrza [...] o zwrocie dotacji dotknięte jest istotnymi wadami formalnymi, które same przez się uzasadniają jej uchylenie. Zarówno bowiem art.107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej (aczkolwiek art. 146 ustawy o finansach publicznych przewiduje , iż w zakresie nieuregulowanym stosuje się do spraw zwrotu dotacji tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej) przewidują, iż prawidłowa decyzja administracyjna musi zawierać poprawne i całkowite oznaczenie strony decyzji, a braki w tym zakresie powodują, iż jest ona wadliwa i musi być uchylona. Burmistrz [...] w wydanej przez siebie akcie nie określił kto jest adresatem obowiązku zwrotu pobranej dotacji, natomiast wskazał jedynie, kto ową decyzję otrzymuje. Tymczasem już np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1517/05, Lex nr 185197 trafnie zwrócono uwagę na to, że " ... adresat decyzji nie może być oznaczony w sposób dorozumiany i miejscem jego oznaczenia nie może być to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują czy też przez wskazanie osoby, która wniosła odwołanie." Brak zatem prawidłowego oznaczenia strony w decyzji o zwrocie dotacji do budżetu gminy powoduje, iż pismo takie nie może być traktowane jako decyzja. Z tych zatem powodów, na podstawie art.145 § 1 pkt.l lit. c), art.152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ Wł. Zygmont /-/ M. Bejgerowska /-/J. Małecki LF