II OSK 605/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna z siedzibą w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1718/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za transport odpadów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1718/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Jawnej z siedzibą w Opolu na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą nałożono na firmę [...] karę pieniężną za transport odpadów inną trasą, aniżeli ostała określona pozwoleniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przewóz odpadów – decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: Dnia [...] grudnia 2008 r. grupa mobilna Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej zatrzymała do kontroli na drodze A18 pojazd należący do firmy [...], który przewoził odpady z Niemiec do [...] z siedzibą w miejscowości C. W wyniku kontroli ustalono, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., udzielająca pozwolenia na transport, określiła trasę przewozu z D., drogami krajowymi przez przejście graniczne w J., przez K., P., K., do C., zaś transport odbywał się przez przejście graniczne w O., a zatrzymany został w miejscowości G.. Przewóz dokonywany był zatem inną trasą niż określoną w ww. decyzji. J.N. nie przeczył, że transport odbywał się trasą zmienioną, natomiast wyjaśnił, że stało się tak dlatego, że na taką został skierowany przez policję niemiecką, z uwagi na duże obciążenie przejścia granicznego w J., a nadto, że wystąpienie o zezwolenie na przewóz odpadów zawierało, oprócz trasy planowanych przewozów, także trasę alternatywną. Organy nie uwzględniły tej argumentacji, bowiem podkreśliły, że od decyzji zezwalającej na transport odpadów nie wniesiono odwołania, a została w niej wymieniona jedna trasa, a nadto, że możliwa jest zmiana wyznaczonej decyzją trasy, ale tylko w wyjątkowych wypadkach, z niezwłocznym zawiadomieniem właściwych organów i odbiorcy odpadów. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumenty i wywody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Reprezentowana przez radcę prawnego, [...] Spółka Jawna wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie wyroku i decyzji organów obu decyzji i zarzucając: I W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859, dalej m.p.o.) i art. 1 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, dalej s.g.), które skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż organy Straży Granicznej mogą dokonywać w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów kontroli drogowej pojazdów na okoliczność nielegalnego przemieszczania odpadów; 2. błędną wykładnię art. 9 ust. 7 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 – dalej: s.g.) w zw. z § 3 i § 8 pkt 2 zarządzenia nr 8 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 23 marca 2006 r. – w sprawie kontroli przewozu przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych, materiałów promieniotwórczych, środków odurzających i substancji psychotropowych oraz broni, amunicji i materiałów wybuchowych (Dz. Urz. KGSG. z 2006 r. Nr 2, poz. 8 ze zm.) w zakresie: a) nieuwzględnienia przez Sąd faktu, iż przedmiotowe zarządzenie nr 8 Komendanta Głównego Straży Granicznej, na podstawie którego m.in. działali w niniejszej sprawie funkcjonariusze straży granicznej, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej w zakresie: – § 3 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do pełnienia służby granicznej w formie patrolowania, mimo wyraźnego zakresu pojęcia kontroli granicznej (art. 2 pkt 9, 10 i 11 kodeksu granicznego Schengen oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o s.g.) (patrz: pojęcie pełnienia służby granicznej), – § 3 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do dokonywania kontroli przemieszczania odpadów w postaci kontroli drogowej (patrz: pojęcie patrolu), – § 8 pkt 2 zarządzenia, gdzie Komendant Główny Straży Granicznej uprawnił funkcjonariuszy straży granicznej do sprawdzenia zgodności przewozu z warunkami określonymi w zezwoleniu oraz w liście przewozowym, mimo wyraźnego ustawowego zakresu kontroli – brak posiadanego zezwolenia (art. 1 ust. pkt 12 ustawy o s.g.) i w związku z tym: b) błędne przyjęcie przez Sąd jakoby funkcjonariusze Straży Granicznej posiadali uprawnienia do przeprowadzania kontroli drogowej w zakresie międzynarodowego przemieszczenia odpadów innych aniżeli odpady niebezpieczne i że wyniki takiej kontroli mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika, co jest niezgodne z art. 2, 7, 87 i 93 Konstytucji RP, a które to naruszenia WSA w Warszawie winien był wziąć pod uwagę z urzędu stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.); 3. błędną wykładnię art. 17 ust.1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE z dnia 12.7.2006, L 190/1, dalej rozporządzenie), która skutkowała przyjęciem przez Sąd, iż to na przewoźniku znajduje się obowiązek poinformowania zgłaszającego o zmianie ustalonej trasy przemieszczania odpadów, jako warunku wyłączającego odpowiedzialność administracyjną przewoźnika z tytułu nie realizowania przewozu ustaloną trasą przejazdu; 4. błędną wykładnię art. 33 ust. 3 ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859, dalej m.p.o.) w zw. z art. 50 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE z dnia 12 lipca 2006 r., L 190/1, dalej rozporządzenie), poprzez przyjęcie przez Sąd możliwości nałożenia na transportującego odpady w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów, w drodze decyzji, kary pieniężnej w wysokości od 20.000 do 60.000 zł, pomimo przyjęcia w rozporządzeniu (zakres podmiotowy, art. 5 rozporządzenia), iż stronami postępowania o przemieszczanie odpadów są: zgłaszający, czyli podmiot który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów (wytwórca, posiadacz, sprzedawca oraz odbiorca odpadów; art. 2 pkt 14 rozporządzenia) oraz odbiorca odpadów (podmiot zbierający, pośrednik; art. 2 pkt 15 rozporządzenia). II W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270) naruszenie prawa procesowego, to jest: 1. art. 7, 11, 75, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, dalej k.p.a.) poprzez: – wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. faktu przekroczenia przejścia granicznego w O., uznanie drogi krajowej A-18 jako drogi niespełniającej wymagania drogi krajowej określonej w zezwoleniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]), pomimo nie wymienienia w decyzji numerów dróg krajowych po których przewoźnik może dokonywać transportu i przyjęcie, że: – każda uzyskana informacja przed i w trakcie toczącego się postępowania, może stanowić dowód nielegalnego przemieszczania odpadów, – w postępowaniu administracyjnym bezwarunkowo obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki, – oświadczenie osoby nieuprawnionej, niebędącej bezpośrednim świadkiem ani podmiotem legitymowanym do składania wiążących oświadczeń w imieniu skarżącego na okoliczności transportu odpadów w dniu [...] grudnia 2008 r. może stanowić jedyną podstawę nałożenia kary administracyjnej w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów; 2. błędną wykładnią art. 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509), poprzez przyjęcie przez Sąd, iż funkcjonariusze straży granicznej nie są zobowiązani do sporządzania z dokonanej kontroli pojazdu w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów, protokołu jako podstawowego i obligatoryjnego dokumentu stanowiącego m.in.: – warunek kompletności dokumentacji sprawy w rozumieniu ust. 3 art. 27 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, – podstawę ustalenia zaistniałych faktów, w tym w szczególności miejsca kontroli oraz odnotowanych w formie urzędowej uchybień podmiotu kontrolowanego, w szczególności poruszania się trasą nie uwzględnioną w zezwoleniu Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska; 3. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) w zw. z art. 67 lub art. 72 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 49, poz. 509, ze zm. – dalej: k.p.a.) –poprzez błędne przyjęcie jakoby do stwierdzenia "nielegalnego" międzynarodowego przemieszczania odpadów i wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko przewoźnikowi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wystarczającą podstawą była informacja oddziału straży granicznej o stwierdzonym podczas patrolu rzekomo "nielegalnym" międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, pomimo braku stosownego protokołu potwierdzającego przeprowadzenie takowej kontroli, jak i stosownej adnotacji w aktach sprawy podpisanej przez pracownika (funkcjonariusza straży granicznej), któryby takowej czynności w postaci kontroli drogowej dokonywał wraz z podpisem kierowcy, a to w szczególności dlatego, że strona skarżąca bezpośrednim uczestnikiem tych zdarzeń nie była. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów ani postępowania, ani prawa materialnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną za przewóz odpadów inną trasą aniżeli określoną w zezwoleniu. Bez znaczenia dla wymierzenia kary jest przyczyna zmiany trasy, nakłada się ją za sam fakt odstąpienia od ustalonej trasy przewozu. W niniejszej sprawie trasę przewozu odpadów, sprowadzanych z Niemiec, ustalił Główny Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Bezspornym jest, że w trakcie przewozu nastąpiła zmiana wyznaczonej trasy. Ustalenie to zostało dokonane w trakcie uprawnionej kontroli, dokonanej przez służby graniczne. Skarżący zresztą sam fakt zmiany trasy potwierdza, wywodząc jedynie, że nastąpiła bez jego winy i neguje kompetencje Straży Granicznej do dokonywania kontroli. Myli się jednak co do obu kwestii. Kontrola dokonana została w ramach uprawnień straży, zaś fakt niezawinionej zmiany trasy nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, co najwyżej na wymiar kary. Kara jest nakładana bez względu na zawinienie, za sam fakt zachowania niezgodnego z zezwoleniem. Przepisy natomiast dopuszczają możliwość zmiany trasy już w trakcie transportu o ile wymuszają ją okoliczności. Jednak nakładają też obowiązek na przewoźnika wykonania określonych działań – niezwłoczne zawiadomienie organu i odbiorcy o fakcie i przyczynie zmiany. Na okoliczności te i przepisy regulujące tę kwestię wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. W sprawie zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organy wymierzające karę nie naruszyły przepisów, zaś sam skarżący zmieniając trasę nie skorzystał z możliwości przewidzianych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Fakt zmiany trasy jest bezsporny, co podlega karze. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić jako nieusprawiedliwioną, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.