II SA/Łd 618/09

Dnia 2 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] oraz postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. LS Decyzją z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r., nr [...], udzielającej inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych położonych w miejscowości W. [...]. Inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie części gastronomicznej obiektu w dniu 19.02.2008r., do organu wniosek wpłynął w dniu 4 marca 2008 roku. W uzasadnieniu organ i instancji podał, że wznowił z urzędu postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] w związku ze złożonym w dniu [...]r. sprzeciwem Prokuratury Okręgowej w P. od ostatecznej decyzji nr [...]. Prokurator Okręgowy w P. odmówił złożenia zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu i zarzucił organowi błędną wykładnię art. 184 § 1 k.p.a., podnosząc, że to Prokuratura Okręgowa w P. jest stroną w postępowaniu w przedmiocie wznowienia i to jej prawa zostały naruszone. W toku postępowania inwestorzy – S. S. i L. K. nie wyrazili zgody na wniesienie sprzeciwu przez Prokuratora w niniejszej sprawie. PINB w S. podniósł, iż uznając zarzut Prokuratora pominięcia go w postępowaniu wznowił postępowanie adm. w trybie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a.. Podkreślił, ze stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Czynny udział prokuratora w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r., nr [...] nie wpłynąłby na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie organu i instancji ponowna ocena stanu sprawy doprowadziła do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu wniesionym w terminie, Prokurator Okręgowy w P. zarzucił w/w decyzji naruszenie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie jest on stroną postępowania, gdyż nie uzyskał zgody inwestorów na wniesienie sprzeciwu. Zdaniem Prokuratora stosownie do treści art. 184 § 1 w związku z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu służą prawa strony i nie jest zobowiązany do uzyskiwania zgody jakiejkolwiek ze stron. Ze zrozumiałych względów żadna ze stron takiej zgody nie udzieli, jeżeli działania prokuratora mogą skutkować na jej niekorzyść. Prokurator zarzucił także przedwczesną ocenę materiału dowodowego i założenie a piori, iż wniosek zawarty w piśmie z dnia 16 marca 2009r. o przeprowadzenie kontroli obowiązkowej, a przede wszystkim jej wyniki nie zmieniłyby ustaleń faktycznych, a zatem i decyzji PINB z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu odwołania Prokurator Okręgowy podkreślił, iż przepisy k.p.a. uprawniają go do udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, a zgłoszenie takiego udziału powoduje, iż przysługują mu prawa strony. Niezależnie zatem, czy postępowanie dotyczy prawa budowlanego, czy też każdego innego postępowania, do którego stosuje się zasady k.p.a., zapewnia się prokuratorowi możliwość udziału w charakterze strony bez potrzeby pytania zgodę innej strony tego postępowania. Pierwotnie zgłoszenie udziału dotyczyło postępowania toczącego się jeszcze przed PINB w T. w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw i części gastronomicznej budynku handlowo – gastronomicznego – decyzji PINB w T. z dnia [...]r., nr [...], znak: [...] (nie znalazłam w aktach sprawy) i nikt nie oczekiwał wówczas od niego uzyskania zgody na przystąpienie do toczącego się postępowania. W wyniku wydania przez ŁWINB decyzji z dnia [...]r., nr [...] (brak w aktach sprawy) postępowanie zostało rozdzielone i do tego czasu działania prokuratora dotyczą dwóch oddzielnych decyzji. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie kontroli obowiązkowej z dnia 16 marca 2009r. prokurator zauważył, iż stanowi to przesądzenie wyników nadal toczącego się postępowania przed Prokuraturą Rejonową w P. w sprawie 2 Ds. 1038/08 w przedmiocie przekroczenia uprawnień i niedopełniania obowiązków służbowych przez inspektorów PINB w S. a także poświadczenie nieprawdy w treści protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2008r. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wniesienie sprzeciwu przez prokuratora obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania niedopuszczalna jest jakakolwiek ocena przesłanek o jakich mowa w art. 145 § 1 bądź art. 145a § 1 k.p.a. zdaniem organu odwoławczego z treści art. 184 § 4 K.p.a. wynika, że jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jego wniesienie wymaga zgody strony. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie podkreśla się, że prokurator korzysta z praw strony, ale nie uzyskuje jej statusu. O statusie strony może przesądzać bowiem tylko i wyłącznie norma prawa materialnego pozytywnego. Tym samym jeśli podstawą materialnoprawną sprzeciwu wniesionego przez prokuratora jest niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, to przesłanką sine qua non uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest potwierdzenie sprzeciwu przez podmiot, który posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zdaniem organu z literalnego brzmienia art. 188 k.p.a. i jego wykładni celowościowej wynika, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym służą prawa strony (nie nabywa on praw strony). Świadczy o tym także art. 42 ustawy o Prokuraturze i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Przepisy te jednoznacznie wskazują, że prokurator jedynie bierze udział w postępowaniu administracyjnym, a udział ten określają odrębne ustawy. Prokurator nie może zatem rozporządzać prawami materialnymi i nie jest adresatem decyzji, nie może być związany z żadną ze stron i dokonuje w pełni samodzielnie wszystkich czynności związanych ze strzeżeniem praworządności. Przeto prokurator w postępowaniu jest uczestnikiem postępowania na prawach strony, nie zaś strona postępowania. W każdym przypadku powołania się przez prokuratora na niezawiniony brak udziału w postępowaniu jako przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji zgodnie z art. 184 § 4 k.p.a. wymagana jest zgoda strony (nie uczestnika na prawach strony). Prokurator Okręgowy nie wskazał osób, które posiadały interes prawny w sprawie i nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy, a tym bardziej nie przedstawił zgody takich osób na wznowienie postępowania. Postępowanie przeprowadzone przez PINB w S. nie wykazało, aby istniały jakiekolwiek osoby posiadające interes w sprawie, a które nie brały udziału w postępowaniu. W wypadku niestwierdzenia w toku postępowania przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniającej uchylenie decyzji, organ adm. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Błędnie zatem organ I instancji jako podstawę odmowy uchylenia decyzji wskazał art. 146 § 2 k.p.a., który to przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. i braku możliwości uchylenia decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził jednakże, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji w przypadku, gdy treść rozstrzygnięcia (sentencji) odpowiada treści przepisu, a organ I instancji jedynie wadliwie przywołał podstawę prawną. W skardze na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy w Ł. zarzucił naruszenie: – art. 188 k.p.a. poprzez uznanie, iż prokuratorowi służą jedynie uprawnienia do korzystania z praw strony, lecz nie ma on statusu strony, szczególnie jeżeli podstawą sprzeciwu jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a , a w konsekwencji uznanie, iż prokurator nie może kwestionować z uwagi na brak zgody strony – L. K. i S. S. podejmowanych przez PINB w S. rozstrzygnięć, - art.. 145 § 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]r., która podjęta została przed ujawnieniem się istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, potwierdzonych nieprawomocnym wyrokiem SR w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie [...], który wstępnie potwierdził ustalenia śledztwa I Ds. 12/06 Prokuratury Okręgowej w zakresie przestępczych działań m.in. przedstawicieli PINB w T. udzielających pierwotnie zezwolenia na użytkowanie części gastronomicznej i stacji paliw, a także inwestorów. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Bezspornym jest, że w dniu [...]r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] udzielił inwestorom L. K. i S. S. pozwolenia na użytkowanie części gastronomicznej (kat. XVII) budynku handlowo – gastronomicznego na stacji paliw wybudowanego w miejscowości W. [...]. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczyło się z udziałem wyłącznie inwestorów L. K. i S. S., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 59 ustawy Prawo Budowlane. L. K. i S. S. w dniu [...]r. pokwitowali odbiór decyzji i złożyli oświadczenie, że nie wnoszą odwołania od tej decyzji. W tym samym dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że od decyzji nie wniesiono odwołań oraz, że decyzja jest ostateczna, o czym na tejże zamieścił stosowna wzmiankę. Jednakże przyjęcie, iż decyzja stała się ostateczna z dniem [...] roku jest błędne, pozbawione podstaw prawnych. Decyzja organu I instancji staje się ostateczna, gdy upływa termin do wniesienia odwołania a więc z upływem 14 dni od dnia jej doręczenia stronom i uczestnikom. Należy podkreślić, iż oświadczenie inwestorów z dnia 8 kwietnia 2008r., że nie będą wnosili odwołania od decyzji o tyle nie ma znaczenia prawnego, że nie wpływa w żaden sposób na bieg terminu do uzyskania waloru ostateczności decyzji, czy terminu do złożenia odwołania na przykład właśnie przez prokuratora. Tymczasem stanowisko organu, iż decyzja z [...] jest z tym dniem ostateczna okazało się brzemienne w skutki dla całego dalszego postępowania W tym samym dniu bowiem, [...]r. do organu wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w P., w którym wnosi on "jako strona" o informowanie go o stanie sprawy, odwołuje się do swego udziału w dotychczas prowadzonym postępowaniu i wnosi o doręczenie decyzji, o ile takowe zapadły. Organ doręczył organowi kserokopię decyzji nr [...] w dniu [...] roku. Decyzję doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008 roku Prokurator w dniu 25 kwietnia 2008 (data stempla pocztowego) złożył pismo zatytułowane sprzeciwem od decyzji nr [...] PINB w S. i w toku późniejszej wymiany korespondencji sprecyzował, iż żąda wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie jego udziału w dotychczasowym postępowaniu. W opisanym stanie faktycznym pismo prokuratora z 24 kwietnia 2008r. jest w istocie odwołaniem od nieostatecznej decyzji nr [...] PINB w S. Tak winien je potraktować organ i nadać bieg postępowaniu odwoławczemu a nie – wszczynać postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Skarżący wprawdzie zatytułował pismo sprzeciwem, który jest środkiem służącym do wzruszenia decyzji ostatecznej, także w kolejnych pismach wnosił o wznowienie postępowania,lecz błąd ten ewidentnie wynikał jednak z mylnej informacji organu, iż decyzja jest ostateczna z dniem [...]r. Wskazać należy, iż nie jest oczywiste, czy prokurator brał udział w tym postępowaniu, toczącym się z wniosku inwestorów z dnia 4 marca 2008r.. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się bowiem postanowienie ŁWINB w Ł. z dnia 19 marca o wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i przekazanie jej PINB w S. Z adnotacji na postanowieniu wynika, że postanowienie to otrzymuje organ, pełnomocnik inwestorów i Prokurator Okręgowy w P. Sugeruje to, iż Prokurator korzystał już z uprawnień strony w tym postępowaniu. Wobec powyższego pismo Prokuratora z dnia [...] roku byłoby w istocie wnioskiem o doręczenie decyzji nr [...]. Gdyby nie podzielić tego poglądu, to w każdym razie w sytuacji, gdy prokurator wnosi o doręczenie mu decyzji tuż po jej wydaniu przez organ I instancji, co więcej wskazuje, iż winien być traktowany jak strona postępowania, to po pierwsze tym samym zgłasza udział w trybie art. 183 §1 k.p.a., a po drugie termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia, w którym doręczono mu decyzję. Od dnia zgłoszenia przysługują mu bowiem uprawnienia strony (art. 188 k.p.a.) i tak samo, jak stronie, termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia mu decyzji. Powyższe oznacza, że PINB w S. winien był potraktować pismo prokuratora z dnia 8 kwietnia 2008r. jako wniosek o doręczenie decyzji bądź zgłoszenie prokuratora w postępowaniu w trybie art. 183 § 1 k.p.a. i wniosek o doręczenie decyzji. Decyzję nr [...] doręczono Prokuratorowi w dniu 14 kwietnia 2008r.. Zatem jeszcze w terminie do złożenia odwołania, w dniu 25 kwietnia 20008r. prokurator wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu podniósł zarzut pozbawienia go udziału w sprawie, o której był powiadamiany we wcześniejszych jej etapach oraz zarzut co do niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nr [...]. Organ, jak wspomniano, powinien rozpoznać ten środek odwoławczy jako odwołanie od nieostatecznej decyzji nr [...]. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczy się wyłącznie z udziałem inwestorów. Jednakże, zdaniem sądu w niniejszym składzie do udziału prokuratora w sprawie w trybie unormowań działu IV kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania ograniczenia kręgu stron, wynikające np z art. 28 czy 59 ustawy Prawo budowlane i może on zgłosić udział w trybie art. 182-188 k.p.a także w tego typu postępowaniach, gdy przepisy prawa expressis verbis ograniczają krąg uczestników. Wynika to chociażby z zadania, stawianego prokuratorowi w postępowaniu administracyjnym – jego udział nie ma na celu wspierania konkretnego uczestnika., lecz zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 §1 in fine k.p.a.). Zadaniem prokuratora jest bowiem strzeżenie praworządności, m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) Przy tym prokurator może zgłosić udział w każdym stadium postępowania. Dział IV k.p.a. przewiduje trzy instytucje prawne służące realizacji zadań prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Jest to prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.); prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 k.p.a.) oraz złożenia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 k.p.a ). Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 k.p.a., służą prawa strony. Skoro przepis art. 183 k.p.a. stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógł by zostać wyłączony (por. W. Czerwiński, glosa do wyroku WSA z dnia 21 marca 2005 r., II SA/Ka 1659/03, Prok. i Pr. 2007/10/161). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela te poglądy doktryny i orzecznictwa, które odwołując się do wykładni celowościowej unormowań działu Iv k.p.a. , w szczególności art. 183 §1 k.p.a., przyznają uprawnienia do zgłoszenia udziału w każdym stadium, a więc i po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Na marginesie jedynie należy podnieść, iż sąd nie podzielił stanowiska organu, że prokurator winien był zyskać zgodę strony na wniesienie sprzeciwu. Zgoda ta byłaby wymagana, gdyby prokurator wnosił sprzeciw w sytuacji, gdy osoba, której służy przymiot strony pozbawiona została udziału w postępowaniu. Takie rozwiązanie jest oczywiste, nie można bowiem zmusić nikogo, aby brał dział w postępowaniu, jeżeli nie jest tym zainteresowany, a w pozbawieniu go udziału w postępowaniu nie widzi dla siebie ujemnych konsekwencji. Unormowanie art. 184 § 4 k.p.a. nie dotyczy jednak sytuacji, gdy prokurator zarzuca iż to jego udział został pominięty w postępowaniu. Udział prokuratora nie służy bowiem ochronie interesu indywidualnego a ochronie praworządności. Nie można wszak wykluczyć, iż strona (która brała udział w postępowaniu) może nie być zainteresowana ponownym rozpatrzeniem sprawy. Uwagi powyższe nie mają jednak pierwszorzędnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Reasumując błędem organu było uznanie, iż decyzja nr [...] z dnia [...] była decyzją ostateczną, skoro prokurator zgłosił udział w postępowaniu z dniem [...], bądź złożył z tą datą wniosek o doręczenie decyzji, a następnie w terminie otwartym do wniesienia odwołania od tej decyzji się odwołał. Wadliwie w tej sytuacji skierowano postępowanie w tryb postępowania nadzwyczajnego, miast nadania biegu odwołaniu. Wniesienie sprzeciwu jest bowiem możliwe jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 184 § 1 k.p.a.). Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, co skutkuje koniecznością uchylenia rozstrzygnięć błędnie podjętych w trybie postępowania nadzwyczajnego, a więc zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i postępowania o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. A.R.