II OSK 1521/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki Mieszkaniowej P. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1756/09 w sprawie ze skargi Spółki Mieszkaniowej P. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/09 oddalił skargę Spółki Mieszkaniowej P. Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm.) - stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zmieniającej decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L. (przeniesioną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. na rzecz S.M. P. Sp. z o.o. w Krakowie) - w ten sposób, że anulowano projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany budynku mieszkalnego i zatwierdzono zamienny projekt budowlany oraz udzielono S.M. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem na działkach nr [...] w L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania inwestora - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Krakowski zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. w ten sposób, że anulował projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie miał zatem zastosowania, gdyż umożliwia on jedynie zmianę pierwotnego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i nie przewiduje możliwości ich anulowania. Zmiany w projekcie zamiennym muszą nawiązywać do decyzji pierwotnej i nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego. Odstępstwa mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Musi istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. rażąco narusza art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka Mieszkaniowa P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowaną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Krakowski rażąco naruszył art. 36a Prawa budowlanego, gdyż przedstawiony przez inwestora projekt zamienny przewidywał całkowita zmianę zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji oznacza to, że podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko do zmiany pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu jest więc możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą, gdyż "istotne odstąpienie" w rozumieniu ww. przepisu nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1924/06, LEX nr 510761, wyrok WSA z dnia 8 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2235/06, LEX nr 312097). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Krakowski zmienił decyzję własną z dnia [...] października 2005 r., którą udzielił pozwolenia na budowę (jednego) budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce, zatwierdzając natomiast projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę całego zespołu budynków mieszkalnych na ww. działkach wraz z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem. Nie ulega zatem wątpliwości - wbrew zarzutom skargi - że decyzją tą organ naruszył w sposób oczywisty, jednoznacznie brzmiący przepis art. 36a Prawa budowlanego, co stanowi o rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniu prawa, którego skutki nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka Mieszkaniowa P. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, a w szczególności uznanie, iż przepis powyższy jest jednoznaczny bez oceny in concreto stanu faktycznego; 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - brak odniesienia się przez Sąd do podniesionych przez stronę zarzutów oraz twierdzeń w szczególności poprzez brak odniesienia się do stanowiska strony w zakresie niejasności interpretacyjnych regulacji art. 36a Prawa Budowlanego przedstawionych przez skarżącą na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy; - brak rozważenia wszystkich zarzutów strony skarżącej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca w pełni podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie rozważań dot. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 k.p.a. wskazanych w skardze. Rozważanie te prowadzą do wniosku, iż wbrew twierdzeniom Sądu w sprawie niniejszej winna znaleźć zastosowanie w/w regulacja wynikająca z Prawa budowlanego, co z kolei skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji w opinii skarżącej decyzje obu organów winny były ulec uchyleniu w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa Budowlanego "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Inwestor działając w zaufaniu do organów administracji publicznej przedłożył wszelkie stosowne dokumenty w celu uzyskania stosownej decyzji o zmianie rozstrzygnięcia pierwotnego. Dyspozycja art. 36a nie określa w sposób precyzyjny, na czym zmiana pierwotnej decyzji winna polegać, nie precyzuje również, jakiego rodzaju modyfikacji za tę zmianę uznać nie można. Zmiana może polegać w szczególności na przeobrażaniu, zmianie istoty czegoś, a drogą do tego rodzaju zmian może być w szczególności anulowanie (przeobrażenie) pewnych elementów. Kolejnym argumentem przemawiającym za prawidłowością zastosowania przez Starostę Krakowskiego art. 36a Prawa budowlanego jest okoliczność, iż zarówno projekt pierwotny jak i zamienny przewidują zabudowę tego samego rodzaju (zabudowa mieszkaniowa). W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę na fakt, iż art. 36a jest regulacją bardzo nieprecyzyjną i wzbudza wiele wątpliwości. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że brzmienie przepisu art. 36a jest jednoznaczne. Składająca skargę kasacyjną uznała, iż przedmiotowy przepis winien znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, tym samym nie może być mowy o kwalifikowanej wadzie skutkującej koniecznością wyeliminowania decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Niezależnie od powyższej argumentacji, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, skarżąca podniosła, iż nawet gdyby przyjąć, iż w sprawie niniejszej faktycznie doszło do naruszenia dyspozycji art. 36a Prawa budowlanego, to wady tego rodzaju w niniejszej sprawie za rażącą w żadnym razie uznać nie można. Do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji dochodzi m.in. wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie każde jednak, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis prawa został naruszony. Reasumując, stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej. I tak Sąd odniósł się w sposób niewystarczający i arbitralny do zarzutu naruszenia przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, następnie rozważył kwestię interpretacji oraz zastosowania na tle zaistniałego stanu faktycznego art. 156 § 1 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Z treści skargi wynika natomiast, iż strona skarżąca wskazała ponadto na naruszenie m.in. przepisów art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe skonstruowanie decyzji, tj. całkowite pominięcie twierdzeń, wniosków oraz zarzutów strony skarżącej wskazywanych w toku postępowania administracyjnego jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz poprzez brak wyjaśnienia, z jakich powodów organ uznaje wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie prawa za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W literaturze powstałej na tle powyższego przepisu trafnie wskazano, że jego zastosowanie jest możliwe w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosownie przepisu art. 36a nie może bowiem prowadzić do wybudowania innego obiektu, chociażby jego przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne (Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 444). Identycznie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1924/06 (LEX nr 510761) oraz we wcześniejszym wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., OSK 594/04 (niepubl.). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że weryfikowaną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Krakowski rażąco naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przedstawiony przez inwestora projekt zamienny przewidywał całkowita zmianę zamierzenia inwestycyjnego. Jak bowiem wynika z niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji pierwotna decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2005 r. pozwalająca na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast na mocy decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego zatwierdzono zamienny projekt budowlany i pozwolono na budowę zespołu budynków mieszkalnych. Oczywiste jest zatem, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. dotyczy zupełnie innego zamierzenia budowlanego niż pierwotne pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2005 r. Nie było to zatem tylko "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w powyższym przepisie. Na pewno nie było to też jedynie przeobrażenie lub anulowanie pewnych elementów, jak podnosi skarżąca w skardze kasacyjnej. Bez znaczenia jest również, że zarówno projekt pierwotny jak i zamienny przewidywał zabudowę mieszkaniową. Powyższe oznacza, że weryfikowana decyzja z dnia [...] maja 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) czyli przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało zatem uznać za niezasadny. Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2007 r. została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawia zarówno oczywistość naruszenia przepisu prawa tj. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - bez wątpienia bowiem całkowitej zmiany zamierzenia budowlanego nie można uznać za "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego - oraz wywołała skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się w sposób wystarczający do naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego dokonując jego wykładni, która jest zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych i zasługuje na pełną akceptacje. Brak odniesienia się Sądu I instancji do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8, 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie miało natomiast istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.