II OSK 1924/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą to decyzją stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt zamienny stacji paliw z infrastrukturą. W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] zostało wszczęte na wniosek prokuratora, który w sprzeciwie podniósł zarzut, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 22/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody D. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie organu pierwszej instancji kwestionowana decyzja, wydana na wniosek inwestora, nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Pozwolenie na budowę – decyzja z dnia [...] – zatwierdzała projekt budowlany dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo- magazynowego na stację paliw (pawilon stacji, myjnia samochodowa, stanowisko LPG) wraz z drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną przy ul.[...] w L.. Na wniosek skarżącego, który nabył nieruchomość od poprzedniego inwestora oraz po przeniesieniu pozwolenia na budowę na skarżącego, Prezydent Miasta L. wydał kwestionowaną decyzję, którą zmienił pozwolenie na budowę z dnia [...] w ten sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany na adaptację istniejącego obiektu budowlanego na stację paliw wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w L.. Na skutek odwołania prokuratora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. W ocenie organu odwoławczego projekt zamienny dotyczy innego zagospodarowania działki, wybudowania innego obiektu, pomimo że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne zostało tak samo nazwane. Obiekty różnią się kubaturą oraz ich lokalizacją. Przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest adaptacją istniejącego obiektu budowlanego, ponieważ adaptacja obiektu polega na dostosowaniu istniejącej rzeczy do nowej funkcji. Oznacza to wydanie decyzji z naruszeniem art. 36 a Prawa budowlanego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją różni się od projektu z [...] r. co do usytuowania poszczególnych obiektów, ich kubatury i funkcji. Nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a wobec tego podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczył korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia, którą organy trafnie oceniły jako realizację nowego projektu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była podstawą do zatwierdzenia pierwotnego projektu z [...] r. nie mogła stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu z [...] r. Sąd podzielił stanowisko organu także co do tego, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz wznoszenia na tym terenie nowych obiektów i nadbudowy obiektów istniejących, a dopuszczał jedynie adaptację budynków istniejących, to jest oczywiste, że adaptacja takich obiektów nie może polegać na całkowitym zniesieniu istniejącej zabudowy magazynowej i wybudowaniu nowych obiektów kubaturowych bez jakiegokolwiek powiązania z obiektami dotychczas istniejącymi. Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że zmiana projektu mieściła się w granicach dyspozycji art. 36a Prawa budowlanego, to zamierzenie to pozostawało w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, na której oparto kwestionowaną decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny organ powołał się na przepis art. 36a Prawa budowlanego oraz art. 155 k.p.a., podczas gdy art. 36a Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 155 k.p.a., co oznacza, że powołanie się na art. 155 k.p.a. samo w sobie stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W skardze kasacyjnej skarżący wskazał jako podstawy kasacyjne naruszenie przepisów art. 156 § 1 i art. 155 k.p.a. oraz art. 36a Prawa budowlanego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Sąd nie wskazał, jakie przepisy zostały rażąco naruszone, a ponadto w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, iż organ w kwestionowanej decyzji powołał wadliwie przepis art. 155 k.p.a., nie może uzasadniać wniosku, iż decyzja z tego powodu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro istniała podstawa do jej wydania określona w art. 36a Prawa budowlanego. Nie można również mówić o sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ ograniczenia z nich wynikające związane były z planowaną budową lotniska w L., do czasu opracowania dokumentacji technicznej lotniska. Skoro w [...] r. gmina L. uzyskała świadectwo rejestracji lotniska, to ograniczenia w zabudowie przestały obowiązywać. Skarżący podważa również stanowisko organu i Sądu co do rozumienia zakresu adaptacji obiektu budowlanego, ponieważ adaptacja obiektu może prowadzić do powstania obiektu o zupełnie odmiennych cechach i parametrach w stosunku do obiektu dotychczasowego. Naruszenie art. 36a Prawa budowlanego w ocenie skarżącego polega na tym, iż Sąd wadliwie przyjął, iż istotna zmiana projektu budowlanego nie może być dokonana na podstawie tego przepisu, a ponadto nie jest trafne stanowisko, iż skarżący realizował zupełnie nowe przedsięwzięcie inwestycyjne, ponieważ nowy projekt nie zawierał istotnych odstępstw od poprzedniego projektu, a więc nie było nawet konieczne zatwierdzenie zmian w trybie art. 36a Praw budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne objęte kwestionowaną decyzją dotyczyło tego samego przedsięwzięcia i dlatego nie było niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony przez skarżącego zarzut, iż Sąd błędnie przyjął, że wadliwe powołanie przez organ przepisu art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie prawa, jest zasadny. Słusznie bowiem skarżący wskazał, iż okoliczność, że organ w kwestionowanej decyzji powołał nieprawidłowo przepis art. 155 k.p.a., nie może uzasadniać wniosku, iż decyzja z tego powodu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro istniała podstawa do jej wydania określona w art. 36a Prawa budowlanego. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje. Trafność tego zarzutu nie wpływa jednak na prawidłowość wyroku. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Stosownie do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zalegalizowanie w nim istotnych odstępstw od projektu, musi dotyczyć tak podstawowych jego cech jak kubatura czy usytuowanie na działce. Natomiast z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego. Nowy projekt choć tak samo zatytułowany "budowa stacji paliw", znacznie różnił się od pierwotnego projektu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Poza nazwą, między projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji. Oznacza to, że nie może być tu mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu, który ma jedynie tę samą nazwę, co projekt pierwotny. Trafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była podstawą zatwierdzenia pierwotnego projektu z [...] r. nie mogła stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu z [...] r. Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Jeżeli inwestor wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to organ przed wydaniem takiej decyzji powinien ocenić, czy wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę będzie zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę. Zarówno pozwolenie na budowę, jak i zmiana pozwolenia na budowę z uwagi na istotne odstąpienie o warunków pozwolenia na budowę, odnosi się do tej samej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie, że wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę jest niezgodna z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzi do wydania decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego obiektu składowo-magazynowego z przeznaczeniem na obiekt stacji paliw, określając przy tym, że w związku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zakazuje się wznoszenia nowych obiektów, nadbudowy istniejących i lokalizacji linii napowietrznych. Projekt zamienny z [...] r. nie spełniał wymogów określonych w tej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ przewidywał nie tylko wybudowanie nowego obiektu w miejsce już istniejącego, ale także obiektu o innej niż pierwotnie forma. Za adaptację, mając na uwadze ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można uznać całkowitego zniesienia istniejącej zabudowy magazynowej i wybudowania nowych obiektów bez jakiegokolwiek powiązania z obiektami dotychczas istniejącymi. Jeżeli inwestor zamierzał zmienić charakter planowanej inwestycji w sposób wymagający ustalenia nowych warunków zabudowy, to jedynym rozwiązaniem było wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę. Natomiast okoliczność, na którą powołuje się skarżący, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie albo powinien być inaczej rozumiany z uwagi na przyjęcie dokumentacji budowy lotniska, nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Projektowane przedsięwzięcie usytuowane jest na terenach znajdujących się w sąsiedztwie lotniska. W dacie wydania decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów zawierały ograniczenia w zakresie wznoszenia nowych obiektów, nadbudowy obiektów istniejących, lokalizacji linii napowietrznych, do czasu opracowania dokumentacji technicznej lotniska i do takiego planu odnosiła się decyzja o warunkach zabudowy. Fakt, iż Gmina L. w dniu [...] uzyskała od Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego Świadectwo Rejestracji Lotniska w L., wydane w oparciu o sporządzoną przez Gminę L. – dokumentację rejestracyjną lotniska w L. i Instrukcję użytkowania lotniska w L., nie oznacza że zarazem uległa zmienianie (przekształceniu) decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleń zawartych w tym planie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz pozwolenia na budowę, wydanego w oparciu o tą decyzję nie oznacza, że automatycznie ulega zmianie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też że nie mają już znaczenia ustalenia przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, skoro w decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu, w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, jest mowa o adaptacji istniejącego budynku z uwagi na zakaz wznoszenia nowych budynków, to zmiana znaczenia miejscowego planu zagospodarowania terenu w tym zakresie, nie ma wpływu na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy i konieczne było uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydając decyzję o zmianie pozwolenia na budowę nie ocenił, czy wnioskowana zmiana będzie zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, tak więc został rażąco naruszony przepis art. 36a Prawa budowlanego, który w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę nakazywał stosowanie art. 32 Prawa budowlanego co do zgodności pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.