II SA/Wa 1063/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz, Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchyla zaskarżone postanowienie, – zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. emeryt policyjny S. G., zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w P. o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za lata 2006 – 2008 zgodnie z nabytymi, posiadanymi i przysługującymi ustawowo uprawnieniami, z wydaną w tym przedmiocie i obowiązującą decyzją i zgodnie z normami zawartymi w "Oświadczeniu mieszkaniowym". W uzasadnieniu powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/08. W odpowiedzi Komendant Miejski Policji w P. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu, że w następstwie uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisów § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) w odniesieniu do emeryta i rencisty policyjnego, organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ustalania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r., zaś powołany w prośbie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w konkretnej sprawie emeryta innej służby mundurowej i nie może stanowić podstawy prawnej do wznowienia wypłat przedmiotowego równoważnika. W "odwołaniu" z dnia 23 marca 2009 r. od powyższego pisma do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżący wniósł o wydanie w jego sprawie decyzji, bowiem po przeanalizowaniu materiałów i opinii prawnych, powyższa odpowiedź go nie satysfakcjonuje. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu – przywołując opisany powyżej stan faktyczny – podał, że pismo Komendanta Miejskiego Policji w P. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z powyższym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania oraz prawo złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. G. nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem i wniósł o uznanie go za sprzeczne z prawem oraz przyznanie mu spornego równoważnika, stwierdzenie nieważności decyzji odbierającej mu prawo do równoważnika, zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w P. do wydania decyzji w przedmiocie równoważnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61, 77, 107 k.p.a., art. 91 ustawy o Policji, § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad i zwracania (M.P Nr 76, poz. 707 i 708), § 8 wspomnianego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również art. 19 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin oraz wskazanych orzeczeń NSA i WSA. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i opisując regulacje prawne dotyczące spornego równoważnika pieniężnego oraz przytoczone stanowisko judykatury – stwierdził, że należy mu się ów dodatek. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że pismo Komendanta Miejskiego Policji w P. stanowiło jedynie informację o stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie zaznaczyć jednak należy, że stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania i owa niedopuszczalność może wynikać między innymi z przyczyn przedmiotowych. Zaś do takiej przyczyny należy fakt, że odwołanie przysługuje od decyzji i zgodzić się należy z organem, że pisma Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w żaden sposób nie można uznać za decyzję, bowiem brak jest w nim składników służących pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Za niezbędne bowiem minimum elementów decyzji uznać należy określenie organu, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis organu. Tymczasem w piśmie owym, mimo że określono w nim organ, wskazano adresata i zawarty jest podpis organu, to nie można się w nim dopatrzyć rozstrzygnięcia. Z tego mianowicie powodu, że nie zawarto tam jakiegokolwiek władczej i jednostronnej konkretyzacji uprawnienia, bądź obowiązku dla skarżącego S. G. i jego analiza prowadzi do wniosku, iż jest to – w ocenie Sądu – informacja o obowiązującym stanie prawnym w zakresie braku kompetencji organu co do możliwości wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Reasumując, w takiej sytuacji organ ma obowiązek wynikający ze wspomnianego już wyżej przepisu art. 134 k.p.a., do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Jednakże – i co należy wyeksponować – pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie złożenia przez stronę odwołania od czynności materialnoprawnej organu. W myśl art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zatem z analizy powyższego przepisu wynika, że zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu pisma strony, jako odwołania, jest jej niezadowolenie z decyzji i nie jest tu przesądzający np. nagłówek pisma, lecz jego treść. Natomiast jeżeli owa treść budzi wątpliwości w zestawieniu z nagłówkiem pisma, to organ jest zobowiązany wyjaśnić te rozbieżności. Organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony i w myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, bowiem to ono zakreśla granice danej sprawy. W tej sytuacji zatem, organ jest zobowiązany treścią art. 64 § 2 k.p.a. w myśl którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mającym – zdaniem Sądu – istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie podjął on niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia żądania skarżącego i w konsekwencji wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie. Stanowisko powyższe bowiem jest w pełni uzasadnione, jeśli zważy na treść "odwołania" z dnia 23 marca 2009 r. Wszak skarżący w jego treści w żadnym stopniu nie odniósł się do pisma Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wskazując wprost, że dotyczy ono "pisma z dnia [...].12.2008 r. skierowanego do Kdta Miejskiego w P. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008". Wprawdzie w dalszej części zauważa, że "odpowiedź Pana K-dta Miejskiego Policji w P. na moje pismo – nie satysfakcjonuje mnie", to dalej dodaje, iż "Natomiast ewentualna opinia i decyzja Pana Komendanta Wojewódzkiego Policji umożliwi mi dalsze wyjaśnienie tej sprawy na drodze postępowania sądowego". Analiza powyższego "odwołania" dokonana przez Sąd poddaje w wątpliwość, że – w ślad za organem – ma ono charakter rzeczywistego odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Aczkolwiek trudno na etapie postępowania sądowego w sposób jednoznaczny przesądzić żądanie skarżącego, to jednak równie dobrze może to na przykład świadczyć – w ocenie Sądu – o przeświadczeniu skarżącego, co do bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w P. w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. i złożone w związku z tym zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., w sprawie wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego. Wszak podkreśla on, że ewentualna opinia i decyzja Komendanta Wojewódzkiego umożliwi mu wyjaśnienie tej sprawy na drodze postępowania sądowego. Takie rozumowanie znajduje również swoje uzasadnienie, aczkolwiek cały czas hipotetyczne, jeśli zważy się na fragment uzasadnienia skargi do Sądu. Otóż w pkt 10 uzasadnienia skarżący wyjaśnia, że "Starając się wyczerpać przysługującą mi drogę administracyjną za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w P. dnia 23 marca 2009 r. złożyłem odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z prośbą o ponowne rozpatrzenie mojego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. dot. wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uchylenie się Komendanta Miejskiego Policji w P. od wydania decyzji administracyjnej zamykało mi drogę dochodzenia roszczenia na drodze sądowej. Stąd też moje zażalenie i domaganie się o wydanie stosownego orzeczenia." (k. 7 – 8 skargi). Reasumując, z treści zarówno "odwołania", jak i ze skargi może, choć nie musi wynikać, że rzeczywistą wolą skarżącego nie było odwołanie się od pisma Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], lecz organ nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym powyższych wątpliwości. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyświetlić dogłębnie powyższe zastrzeżenia, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę o charakterze pisma, jako o odwołaniu, a następnie – w zależności od wyników własnej analizy – odnieść się do żądania skarżącego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.