I OSK 953/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 65/07 w sprawie ze skargi R. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...],nr [...], nr [...], nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 65/07, po rozpoznaniu skargi R. R., w punkcie pierwszym uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...],[...],[...],[...]oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...],[...],[...],[...] oraz z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania stypendium szkolnego, a w punkcie drugim wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 108 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r., wydanymi przez Burmistrza Miasta P., odmówiono przyznania stypendium szkolnego dla uczniów: M., M., M. i M. R.. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdził, że dochód za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł [...] zł, przekraczając tym samym wymagany próg dochodowy o kwotę [...] zł, zaś według ustaleń decyzji z dnia [...] listopada 2006r. o kwotę [...] zł. Organ ten wskazał, że uchwałą z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów Rada Miejska w P. obniżyła próg dochodowy stanowiący podstawę przyznania stypendium szkolnego do 220 zł na osobę, a wobec tego, że przekroczony został próg dochodowy brak było podstaw do przyznania stypendium szkolnego. Od powyższych decyzji odwołał się R. R. zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji oraz uchwały Sejmu z dnia 1 sierpnia 1997 r. - Karta Praw Osób Niepełnosprawnych (MP Nr 50, poz. 475), wskazał również, że formy pomocy materialnej dla uczniów z rodzin ubogich reguluje ustawa o systemie oświaty, a także ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, której rozdział 8a stanowi, iż stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, w którego rodzinie występuje bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność. Odwołujący nie zgodził się z zaliczeniem do dochodu zasiłków pielęgnacyjnego i dla rodzin wielodzietnych oraz zarzucił organowi pierwszej instancji przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzjami z dnia [...] października 2006 r. nr [...],[...],[...],[...] oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 90b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Obecnie miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota 351 zł na osobę w rodzinie ( art. 90d ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ). Organ drugiej instancji wskazał, że Rada Miejska w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., działając w oparciu o art. 90f ustawy o systemie oświaty, zmieniła własną uchwałę z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów poprzez obniżenie progu dochodowego uprawniającego do przyznania stypendium do kwoty 220 zł na osobę. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie wnioskodawcy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do przyznania stypendium szkolnego. W ocenie Kolegium dochód na osobę w rodzinie strony został obliczony prawidłowo i wynosi [...] zł. Na dochód ten składają się przychody rodziny z sierpnia 2005 r. tj. wynagrodzenie H. R. w kwocie [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł oraz dodatek rehabilitacyjny w kwocie [...] zł. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazano, że dochód w rodzinie wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego ([...] września 2006 r. ) wyniósł [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...]zł. Powyższe kwoty są niższe niż wynikające z ustawy kryterium dochodowe wynoszące 351 zł, jednak przekraczają próg dochodowy ustalony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynoszący [...] zł i tym samym wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania stypendium szkolnego na dzieci. Jednocześnie Kolegium wskazało, że uchwała z dnia [...] sierpnia 2005 r. obniżająca próg dochodowy podlega zaskarżeniu do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Decyzje w sprawach stypendiów szkolnych mają charakter decyzji związanych, co ma również odniesienie do ustalenia wysokości dochodu ( art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ). W ocenie Kolegium uchwała o obniżeniu kryterium dochodowego warunkującego prawo do otrzymania stypendium szkolnego wykroczyła poza delegację ustawową zawartą w art. 90f ustawy o systemie oświaty, jednakże z uwagi na treść art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Kolegium nie posiadając kompetencji do zweryfikowania podjętej uchwały zobligowane było do jej zastosowania jako przepisu prawa miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. R. ponowił zarzut, iż Rada Miasta bezpodstawnie obniżyła próg dochodowy uprawniający do przyznania stypendium szkolnego, gdyż próg ten ustala art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym dochód nie może przekroczyć kwoty 351 zł na osobę. Ponadto skarżący wskazał, że w jego ocenie naruszono prawa obywatelskie i Konstytucję, w świetle której nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że skarżący został pouczony o możliwości podjęcia działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego niekorzystnej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone decyzje wskazał w pierwszej kolejności, że w świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze oraz powołaną podstawą prawną. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomoc materialna dla uczniów uregulowana jest w rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 216, poz.2570 ze zm.) i w obecnym kształcie obowiązuje od dnia 1 stycznia 2005 r., a została wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Zgodnie z treścią art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty wyróżnia się dwa świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, są to stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Stypendium szkolne zgodnie z art. 90d ust.1 ww. ustawy, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej - aktualnie miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o to stypendium nie może być większa niż kwota 351 zł ( art. 90d ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ). Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera delegację dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego – uchwalenia regulaminu udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy. Gmina kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolne w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego, 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Uchwalając regulamin rada gminy nie może jednak wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującymi prawa ani też ustanawiać norm sprzecznych z ustawą. W ocenie Sądu pierwszej instancji w pojęciu "ustalanie trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego" nie mieści się ustalenie wyższych niż określone w ustawie, wymagań formalnych i merytorycznych udzielania stypendium. Mając na względzie powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postanowienia § 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. obniżające próg dochodowy uprawniający do przyznania stypendium do kwoty 220 zł, pozostają w jawnej sprzeczności z ustawą o systemie oświaty. Zaskarżone więc decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów rangi ustawowej, co stanowi podstawę do uznania, że przy wydawaniu tych decyzji naruszone zostało prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oparł o zarzut naruszenia przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna winna być oddalona stosownie do treści art. 151 tej ustawy; 2. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż organy orzekające w sprawie naruszyły prawo biorąc za podstawę wydania decyzji przepis powszechnie obowiązującego prawa ( aktu prawa miejscowego ). Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe uregulowanie nakłada na organ administracyjny obowiązek podejmowania rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc zarówno przepisów rangi ustawowej, jak i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Uregulowania pośrednio zakwestionowanej przez Sąd uchwały Rady Miasta w P. mieszczą się w kategorii konstytucyjnego źródła prawa ( art. 87 ust. 2 ) stanowiącego dla organu administracji podstawę normatywną decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że organy orzekające w sprawie nie mogły odmówić zastosowania uchwały, mimo oczywistej wadliwości zasadniczych dla przyznania stypendium jej postanowień, zaś przeciwna sytuacja prowadziłaby do wydania nieważnej decyzji. Skarżący wskazał również, że zasada związania organów administracji przepisami prawa nie uprawnia tych organów do zakwestionowania wyniku procesu stanowienia prawa przez gminę, w związku z powyższym bez uprzedniego wyeliminowania wadliwego przepisu prawa miejscowego wykonanie wyroku w zwykłym trybie ogólnego postępowania administracyjnego nie jest możliwe. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że uchylone zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzje o sygn. [...],[...] oraz [...] nie były przedmiotem skarg R. R., decyzje te bowiem dotyczą spraw przyznania stypendium dla innych uczniów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia od wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczeń kończących postępowanie w sprawie jest niezwykle sformalizowanym środkiem prawnym. Stosownie do treści art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe oznaczenie podstaw jest o tyle istotne, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego), nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Jej autor w petitum skargi przywołuje przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co mogłoby oznaczać, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje norm materialnoprawnych, które miały zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przywołany przepis art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, określa jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasadę praworządności. Umknęło jednakże wnoszącemu skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu w trakcie kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy, nie mógł zatem dopuścić się naruszenia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zamierzając wykazać, że Sąd przeprowadził wadliwą kontrolę legalności zaskarżonych aktów administracyjnych należało wskazać konkretne przepisy materialnoprawne, a następnie uzasadnić na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Nie jest również przepisem prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przywołany przez autora skargi kasacyjnej. Przepis ten zamieszczony został w ustawie normującej postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej i stanowi podstawę dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku uwzględnienia skargi, do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem przepis ten, powołany samoistnie względnie nawet w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., bez wskazania innych przepisów które miał naruszyć sąd pierwszej instancji, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej zarówno w ramach zgłoszonej podstawy, jak również podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Niezależnie od tych uchybień stwierdzić trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor stara się podważyć wynik dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli, skutkiem czego zaskarżony wyrok – w jego ocenie – narusza normy art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zarzutem tym oraz przesłankami, w oparciu o które sformułowane zostały twierdzenia o niekonstytucyjności rozstrzygnięcia sądowego, nie można się zgodzić. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jednym z kryteriów warunkujących przyznanie uczniowi stypendium szkolnego jest nieprzekroczenie ustawowo określonej miesięcznej wysokości dodatku na osobę w rodzinie ucznia. Na dzień orzekania przez organy administracji kwota ta, zgodnie z art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), wynosiła [...] zł. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, skoro żaden inny przepis rangi ustawowej nie wyposażył innego organu, w tym rady gminy, w uprawnienie do określenia niższej kwoty kryterium dochodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że upoważnienie rady gminy, wynikające z art. 90f ustawy o systemie oświaty, do określenia materii wskazanej w tym przepisie nie obejmuje ustalenia innego niż ustawowo określony kryterium dochodowego. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 972/05 – publ. Lex nr 340153 rada gminy określając sposób ustalania wysokości stypendium umocowana jest do określenia metod, mechanizmów umożliwiających realizację celu, jakim jest zróżnicowanie wysokości kwot stypendiów w zależności od indywidualnego położenia osób, które mają je otrzymać. Jednakże określając sposób ustalenia wysokości stypendium rada związana jest wysokością dochodu określonego w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy rada gminy nie dysponując upoważnieniem ustawowym określi jednak w podjętej uchwale w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej dla uczniów niższe niż ustawowo określone kryterium dochodowe, tak jak to uczyniła Rada Miejska w P., to dla organów administracji orzekających w sprawie o przyznanie stypendium szkolnego obowiązująca jest wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia określona w ustawie, a zatem w akcie prawnym hierarchicznie wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), stanowiąc więc podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jednakże akty prawa miejscowego w sensie przedmiotowym zaliczyć należy do kategorii przepisów wykonawczym, gdyż wydawane są na podstawie upoważnienia ustawowego, a ich treść zależna jest od zakresu upoważnienia. W sytuacji kolizji pomiędzy powszechnie obowiązujących przepisem prawa rangi ustawowej, a przepisem prawa hierarchicznie niższego rzędu, regulującymi tę samą materię, organ władzy publicznej obowiązany jest stosować powszechnie obowiązujący przepis ustawy i to bez potrzeby uprzedniej eliminacji z obrotu prawnego wadliwego podustawowego aktu. Stosowaniu w takiej sytuacji przez organy administracji, w tym samorządowe kolegia odwoławcze, przepisu ustawy nie stoi na przeszkodzie – jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej – ani treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), ani tym bardziej art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, zatem również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że organy administracji w prowadzonym postępowaniu władne są odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu ustawy. W konsekwencji, poczynione rozważania nie dostarczyły jakichkolwiek argumentów na poparcie zarzutu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji uchylając kontrolowane akty administracyjne dopuścił się naruszenia konstytucyjnych norm art. 7 i art. 87 ust. 2. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. oznaczając w komparycji poprawną numerację decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2006 r. zgodnie z ich osnową wynikającą z akt administracyjnych.