II SA/Wa 1262/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie przyznania A. M. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchylony został § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 100, poz. 919), co jest równoznaczne z brakiem uprawnień emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W związku z tym należało stwierdzić wygaśnięcie wskazanej decyzji jako bezprzedmiotowej. We wniosku z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Komendanta Miejskiego Policji w S., A. M., powołując się na orzecznictwo sądowe, w szczególności na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07, zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu podał, że powoływanie się na wskazany wyrok, jak też na inne wyroki sądowe, nie jest zasadne, gdyż są to odrębne sprawy, a nie identyczne. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie tylko ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponadto niezasadny jest, w jego ocenie, zarzut wydania decyzji nr [...] bez podstawy prawnej, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zostały podane w decyzji jako podstawa prawna jej wydania. Organ podniósł, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uchyliło ono bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który zezwalał na jego wypłatę emerytom i rencistom policyjnym. Komendant Miejski Policji w S. w celu realizacji zmian zapisanych w rozporządzeniu zmieniającym, dostosował wcześniej wydane rozstrzygnięcie do aktualnego stanu prawnego, wydając decyzję nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w B. zwrócił również uwagę na fakt, że z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupczjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wynika wyłącznie prawo tych osób do przydziału i zajmowania lokalu oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie przewiduje ona natomiast wypłacania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego świadczenia, a uprawnień takich nie można domniemywać, jak orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w analogicznej sprawie (sygn. akt V 4/08). Podobnie ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznawania uprawnień do równoważnika za remont lokalu emerytowi lub renciście policyjnemu, o czym świadczy treść art. 91 ust. 1 i 2. A zatem uchylenie § 8 cytowanego rozporządzenia było konieczne i spowodowało ustanie jego wypłacania takim osobom. Organ powołał się także na dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, oddalających skargi na decyzje dotyczące cofania emerytom policyjnym uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Wskazał ponadto, iż nie dopatrzył się istnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...], w tym w szczególności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu nie wydaje się możliwa taka interpretacja przepisów, w świetle której uprawnienia przyznane rozporządzeniem przysługują stronie dożywotnio, chociaż przepis prawa tego wyraźnie pozbawia. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się w szczególności na nowelizację rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie stwierdził, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaszły przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej emerytowi równoważnik za remont lokalu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy doszło do uchylenia przepisu prawa, który stanowił podstawę przyznania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Bezprzedmiotowość jako pojęcie nie zostało w kodeksie zdefiniowane, jednakże zostało wymienione w art. 105 k.p.a. jako podstawa umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny, o bezprzedmiotowości możemy mówić, gdy nie istniał lub przestał istnieć jakikolwiek element konstytuujący materialny stosunek administracyjnoprawny. Pojęcie to znajduje więc zastosowane w przypadku braku podmiotu, organu orzekającego, jak też materialnoprawnej regulacji. Komendant Główny Policji podniósł, że przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. Zgodził się przy tym ze stroną, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a takie rozstrzygnięcie powinno znaleźć uzasadnienie w interesie społecznym lub interesie strony. W ocenie organu, w sprawie zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie za wygaśnięciem decyzji przemawiał interes społeczny, przejawiający się w przestrzeganiu wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, obligującej organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Zatem działanie organu administracji publicznej, polegające na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, godziłoby w zasadę praworządności. W sytuacji zmiany stanu prawnego skutkującego cofnięciem uprawnień przysługujących dotychczas określonej kategorii podmiotów, organy obowiązane są, działając z urzędu, uchylać zapadłe orzeczenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na ich bezprzedmiotowość, a w konsekwencji naruszenie interesu społecznego. Zatem decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S., stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. decyzji własnej nr [...], przyznającej A. M. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stanowisko zawarte w powołanym przez stronę wyroku NSA nie wiąże organu Policji w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego wskutek utrzymania w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jako wydanej bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] i decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...], zasądzenie wypłaty należnego równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami za okres 2005-2008 i kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, podstawy prawnej decyzji, art. 7 k.p.a. oraz interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z uwagi na powyższe stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, zaś stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje prawo albo jeżeli leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Ponadto, zdaniem skarżącego, interes społeczny winien być oceniany przez Sąd i nie powinien podrywać zaufania do praworządności w państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960:r – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przesłanki nieważności. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN, 1996, Nr 18, poz. 258). Ponadto obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, lecz także, czy nie miały miejsca inne naruszenia objęte art. 156 § 1 k.p.a., albowiem nie jest on związany w tego typu postępowaniu żądaniem strony (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). W rozpoznawanej sprawie zaś, wszczętej wnioskiem A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], wygaszającej decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], przyznającej zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w B. jako organ I instancji, jak też Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy, oprócz lakonicznego odniesienia się do przesłanek nieważności, w swoich rozstrzygnięciach, podjęli próbę konwalidowania decyzji wygaszającej prawo do równoważnika. Tym samym więc, wbrew ustalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowisku piśmiennictwa, rozstrzygały co do istoty sprawy w szczególności poprzez wykazywanie, iż to interes społeczny obok bezprzedmiotowości decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika, przemawiał za stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 162 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w ślad za tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 7S5, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07, Lex nr 489773). W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określanego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość." Akceptując w pełni wyrażone wyżej poglądy i przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że samo uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), na którym oparte było prawo do pobierania tego świadczenia, dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 226, poz. 2246) z dniem 1 stycznia 2006 r., niepołączone z przewidzianym w tych przepisach wprost cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy wygaszenia decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, by takie jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bo o interesie strony nie można przecież w tej sytuacji mówić. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w S. wspomnianej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej, w art. 162 § 1 k.p.a. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą zobowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie należnego równoważnika wraz z odsetkami za okres 2005-2008 oraz wypłacania go na bieżąco corocznie, należy wskazać, iż sądy administracyjne oceniają jedynie zaskarżone rozstrzygnięcia pod względem ich zgodności z prawem, nie są natomiast władne do zasądzenia, czy też przyznawania żądanych świadczeń. Rozpoznając sprawę ponownie, organy Policji winny dokonać wnikliwej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego po kątem stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględniając w szczególności wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.