II GSK 222/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 815/09 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania w sprawie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych, uchylił zaskarżone postanowienie. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...[ maja 2008 r. J. S. wniosła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. przyznał płatności na rok 2008 r. w postaci jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzję tą skarżąca odebrała w dniu 3 lipca 2009 r. W dniu 23 lipca 2009 r. złożyła odwołanie, w którym zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, wyjaśniając, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdzając, że wprawdzie skarżąca dopełniła czynności, której uchybiła, ale nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Nie podała przyczyny jego uchybienia, ani nie określiła daty ustania przeszkody i nie jest możliwe ustalenie, czy zachowany został siedmiodniowy termin do złożenia podania o przywrócenie terminu, liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że narusza ono art. 7, art. 8, art. 9, art. 58 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności zauważył, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie zakazuje złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bezpośrednio w treści odwołania, w jednym piśmie. W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił, czy skarżąca zachowała nieprzekraczalny siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wskazał jedynie, że nie określiła terminu ustania przeszkody, co spowodowało niemożność ustalenia, czy powyższy termin został zachowany. W tym zakresie organ winien był wezwać skarżącą do złożenia odpowiednich wyjaśnień, ponieważ dopiero po ich analizie uprawnione będzie twierdzenie o zachowaniu lub nie tego terminu. Zgodził się ze stanowiskiem organu, że uprawdopodobnienie braku winy polega na dopełnieniu przez skarżącą obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Jednakże niepodanie przez nią we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności uprawdopodobniających brak jej winy w uchybieniu terminu nie zwalniał organu od dążenia do wyjaśnienia z urzędu podstaw uchybienia poprzez wezwanie skarżącej do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. W sytuacji niewywiązania się przez nią z nałożonego obowiązku uzasadnione będzie pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś odmowa przywrócenia terminu. Sąd podkreślił, że przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a. instytucja uprawdopodobnienia przez stronę braku winy nie zwalnia organ z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem jest, z uwagi na słuszny interes obywateli, dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Taki obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 9 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., który zaskrzył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 §3, art., 58 i art. 63 § 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst pierwotny: Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217, tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, Dz. U. z 2009 r. Nr 20, poz. 105), zwanej dalej ustawą o płatnościach, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zarzut uchybienia przez organ przepisów postępowania i nierozważnie przez Sąd I instancji całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowałoby oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach, których Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. Art. 3 ust. 2 tej ustawy zawiera katalog obowiązków organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w takich sprawach oraz zapis, że przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Oznacza to, że te przepisy stanowią odstępstwo od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej i działania organu z urzędu; wprowadzają natomiast obowiązującą w postępowaniu cywilnym zasadę prawdy formalnej, czyli wynikającej z dowodów zebranych w sprawie, w tym przede wszystkich z tych przedstawionych przez stronę. Tym samym w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności w ramach systemu wparcia bezpośredniego takie przepisy k.p.a. jak art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 nie mają zastosowania. Zdaniem organu, brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca nie był w stanie pokonać przeszkody przy użyciu siły i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych osób zdrowiem i życiem. Do takich okoliczności należy zaliczyć między innymi przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Skarżąca dopiero w skardze do Sądu I instancji powołała się na fakt choroby, lecz w żaden sposób nie doprecyzowała ani nie udokumentowała wskazanej okoliczności. Poza tym, choroba nie wyklucza możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę, np. przez sporządzenie odwołania i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje z córką i mężem. Z uwagi na odmienny charakter postępowania o przyznanie płatności to na stronie, a nie na organie ciąży obowiązek przedstawienia wyjaśnień i dowodów na okoliczność uchybienia terminu, a nieuprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu stanowi podstawę odmowy jego przywrócenia. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pełnomocnik Dyrektora Ł. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania wymienionych w petitum tej skargi, wskazując jednocześnie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Kasator wywodził, ze zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z tego unormowania wynika, że organ w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2008 r. nie jest uprawniony ani zobowiązany do działania z urzędu w zakresie podejmowania czynności dowodowych w celu udowodnienia, a tym bardziej uprawdopodobnienia okoliczności, z których strona wywodzi dla siebie skutki prawne i dochodzenia do prawdy materialnej, ani do pouczania strony co do jej praw i obowiązków. Pełnomocnik organu podkreślił, że przepisy ww. ustawy wprowadzają odstępstwo od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej i działania organu z urzędu na rzecz obowiązującej w prawie cywilnym zasadzie prawdy formalnej, wynikającej z dowodów przedstawionych przede wszystkim przez stronę. Dlatego też nieuprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu nie stanowi braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a., podlegającego uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując, w ocenie organu fakt nieuprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie budzi wątpliwości, a uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi nastąpiło z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej tj., art. 133, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art., 58 i art. 63 § 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych należy stwierdzić, że stanowisko organu nie jest prawidłowe. Wprawdzie przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, zawiera ograniczenie ciążącej na organie administracji zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a., jednakże norma ta ma zastosowanie w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych, a zatem do merytorycznego rozpoznania spawy, stanowiącego o prawach i obowiązkach strony. Natomiast niniejsza sprawa ma charakter tzw. wpadkowy, związany z terminem do dokonania określonej czynności proceduralnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy " z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej." Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, które jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w kwestiach nie uregulowanych w u.p.b. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy proceduralne zawarte w tej ustawie mają zatem charakter nieautonomiczny. Regulują one tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. Realizacji celów określonych w ustawie służą niektóre szczególne (odmiennie od przepisów k.p.a.) zasady i rozwiązania proceduralne wprowadzone przez u.p.b. Reasumując, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7, 8, 9 czy 77 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ zobligowany był do wyjaśnienia z urzędu podstaw uchybienia terminu oraz zastosowania zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Z omawianej zasady wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Zasadę udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 101 § 2, art. 107 § 1 zd. 2, przy czym mają one pełne zastosowanie także wówczas, gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują organów administracji do udzielania informacji (wyjaśnień, pouczeń, wskazówek) stronom i uczestnikom postępowania w konkretnych sprawach proceduralnych. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a. opowiedział się SN w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa; PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą J. Zimmermanna, który stwierdził, że: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe". Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie : a) obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex nr 81741); b) obowiązek wezwania strony do przedłożenia dowodów powinien wskazywać na okoliczność, której dowód dotyczy (wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01, Lex nr 50158); c) zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, Lex nr 54741; por. A. Wróbel, Komentarz LEX/el 2010). Należy przyznać rację organowi, że nieuprawdopodobnienie braku winy stanowi podstawę do odmowy przywrócenia terminu bez wcześniejszego wykorzystania mechanizmu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże w sytuacji, gdy strona twierdzi, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, należy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia tej kwestii. Słusznie organ zwrócił uwagę, powołując się na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., iż strona zachowała siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., bowiem data stempla pocztowego na kopercie, w której złożono odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wskazuje iż termin ten został uchybiony o sześć dni, co czyni zbędnym badanie terminu jego dochowania. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Do zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a ( bez oznaczenia jednostki redakcyjnej) Sąd kasacyjny nie mógł odnieść się, ponieważ w skardze kasacyjnej nie uzasadniono na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione i skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a należało oddalić.