II OSK 672/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1711/09 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. O. kwotę 2 022 (dwa tysiące dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009r. sygn.akt IV SA/Wa 1711/09 oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Wójt Gminy Izabelin ustalił A. O. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki o nr ew.[...] o pow. 2500 m2 położonej w O. H. w wysokości 48076,80 zł . W uzasadnieniu podano, że w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi Hornówek zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Stare Babice z dnia 20 maja 1992r. działka o nr ew. [...] opisana była jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg ( symbol planistyczny B7-RL). Działka ta bez pozbawienia jej charakteru ochronnego oraz dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego była działką leśną bez prawa zabudowy. na mocy postanowień Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego wsi Hornówek – część "A" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Izabelin z dnia 26 lutego 2003r. nr V/25/2003 działka znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych ( symbol planistyczny A24-MNrl) oraz na terenie drogi gminnej (symbol planistyczny 14 KDg). Stawka jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona została w wysokości 30%. Zbycie działki nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004r., a więc po dniu 5 kwietnia 2003r. kiedy to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązującym prawem, a przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art.37 ust.3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w dniu 30 listopada 2007r przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. M. N. ustalono, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 160.256,00 zł. Odwołanie od decyzji złożyła A. O. kwestionując podstawowy dowód w sprawie jakim jest operat szacunkowy. Odwołująca się zarzuciła m.in. nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości na rynku lokalnym poprzez nieuwzględnienie specyfiki obszaru działek leśnych, a także przyjęte przez biegłego wagi cech, współczynnik atrakcyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium m.in. wskazało, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia renty planistycznej organy administracji są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy. Jednakże ocena ta nie może zmierzać do zakwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Stąd też nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów strony skarżącej dotyczących takich elementów operatu, jak przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników, czy też wag cech mających wpływ na określenie wartości nieruchomości. Zdaniem Kolegium organy administracji mogą jedynie ustalić, czy dowód jakim jest operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz.2603 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., jednakże nie może ingerować w te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. O., podnosząc zarzuty: 1.naruszenia art.36 ust.4 oraz art.37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uczynienie podstawą ustaleń faktycznych operatu szacunkowego zawierającego wady, co powoduje, że nie powinien on być podstawą wydania decyzji; 2.naruszenia art.7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony. O naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego tylko ocena prawna tego stanu zastosowana przez organ administracji. Tymczasem skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, nie odnosi tego naruszenia do stanu faktycznego ustalonego przez organ tylko do stanu faktycznego, który jej zdaniem powinien być ustalony. W istocie więc zarzut podniesiony przez skarżącą jest zarzutem błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art.7 kpa zadaniem Sądu, nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuca, że organ odwoławczy naruszył ten przepis, gdyż nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania wskazało, że operat jest prawidłowy i organ I instancji mógł go wykorzystać do dokonania ustaleń faktycznych. Jak podnosi Sąd I instancji, to co rzeczywiście można zarzucić Kolegium, to zbyt ogólne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może dokonać merytorycznej oceny operatu szacunkowego, gdyż nie jest do tego uprawnione. Sąd I instancji nie podzielił tego poglądu przyjmując, że organ administracji jest uprawniony do oceny operatu szacunkowego. Zadaniem Sądu I instancji nieodniesienie się przez organ odwoławczy do szczegółowych zarzutów zawartych w odwołaniu było uchybieniem organu odwoławczego, jednakże uchybienie to nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał na treść art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zgodnie z którym naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Każde naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji podlega więc ocenie z tego punktu widzenia. W niniejszym postępowaniu oznacza to konieczność oceny przez Sąd czy szczegółowe odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu mogło spowodować wydanie innego rozstrzygnięcia. Dalej Sąd wskazuje, że porównanie treści odwołania z treścią skargi pozwala stwierdzić, że zarzuty zawarte w odwołaniu powtórzone zostały w skardze, a nadto zostały rozszerzone. Zdaniem Sądu I instancji analiza treści tych zarzutów prowadzi do wniosku, że są one niezasadne. Nie spowodowałyby one uznania operatu szacunkowego za wadliwy, a tym samym nie spowodowałoby konieczności zmiany wydanej decyzji. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji bardzo szczegółowo odniósł się do każdego z podniesionych zarzutów, w tym merytorycznych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, w konkluzji wskazując na ich bezzasadność. Odnośnie zaś podniesionej przez skarżącą okoliczności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn.akt IV SA/Wa 925/09 oraz IV SA/Wa 926/09 uchylił decyzje dotyczące opłaty planistycznej z o tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które to decyzje dotyczyły działek sąsiadujących z działką skarżącej, Sąd wyjaśnił, że okoliczność ta nieuzasadnia uchylenia decyzji w tej sprawie. Sąd rozstrzyga każdą sprawę indywidualnie i nie jest związany rozstrzygnięciami wydanymi w innych sprawach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. O.. W skardze zarzuciła, na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust.4 oraz art.37 ust.1 oraz ust.11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust.1 oraz ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 listopada 2007r. może być podstawą do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zaistnienia w nim wad powodujących ustalenie opłaty planistycznej w nieprawidłowej wysokości. Zarzucono również, na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art.3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r. pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art.15 oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że decyzja ta narusza zasadę dwuinstancyjności, zawartą w art.15 kpa oraz art 138 § 1 pkt 1 kpa. Trudno uznać, że SKO dokonało merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego odwołania, skoro jego decyzja zawiera wyłącznie ogólne powtórzenie dotychczasowego stanu postępowania oraz przytoczenie przepisów prawnych, bez uwzględnienia argumentów składanych w odwołaniu i w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem organu odwoławczego jest kompleksowe rozstrzygnięcie, odnoszące się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, co wynika z art.15 k.p.a. Podobną ocenę zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 października 2009r. sygn.akt IV S.A./Wa 925/09 oraz IV S.A./Wa 926/09. Nadto zgodnie z art.3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracyjnych w ich kompetencjach i obowiązkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zatem uchylić, na podstawie art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie de facto zastępować organ odwoławczy, poprzez dokonanie oceny operatu szacunkowego świetle zarzutów jakie pojawiły się w postępowaniu odwoławczym. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art.3 § 1 p.p.s.a. miało oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż Sąd na podstawie swoich kompetencji oraz treści decyzji SKO naruszającej kpa, powinien uchylić decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo zgodnie z pkt 2 art.174 na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, a więc opiera się na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art.174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy, tj art.145 § 1 pkt 3 ( należy domniemywać , że skarżący miał na uwadze art.145 § 1 pkt 1 lit.c ) w związku z art.3 § 1 p.p.s.a poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r. pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art.15 oraz art.138 § 1 pkt 1kpa. zarzuty te są zasadne. Na wstępnie należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art.78 Konstytucji RP, oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art.15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005r, s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie przyjęło, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny przez organ administracyjny z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości oraz nie mogą być przedmiotem oceny te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art.15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazuje w uzasadnieniu wyroku, że pogląd Kolegium o braku uprawnień organu administracji do oceny operatu szacunkowego jest niezasadny, zarzuca również Kolegium zbyt ogólne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W takich okolicznościach sprawy, mimo podniesionych wyżej zarzutów, Sądu I instancji przyjmuje, że zachodzi konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy szczegółowe odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu mogłoby spowodować wydanie innego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji szczegółowe odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu nie spowodowałoby wydania innego rozstrzygnięcia. Równocześnie Sąd w uzasadnieniu wyroku szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, które są powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu, dochodząc do wskazanej wyżej konkluzji. Dokonując w ten sposób kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo. Przede wszystkim do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast Sąd administracyjny nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie rozpoznać. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem to Sąd I instancji dokonał oceny zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Gdy tym czasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko miało rozpoznać zarzuty podniesione w odwołaniu, ale przede wszystkim rozpoznać merytorycznie sprawę, czego nie uczyniło, ale utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W takich okolicznościach sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I pierwszej instancji przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest w pełni zasadny. Albowiem mimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.15 kp.a. i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie uchylił jej, tylko w miejsce organu dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnośnie zaś podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 36 ust.4 oraz art.37 ust.1 oraz ust.11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 ust.1 oraz ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości należy wskazać co następuje. Mianowicie ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie lub jego błędną wykładnię jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, który jest objęty hipotezą normy prawnej, względnie – gdy naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte zarzutami kasacyjnymi. Podkreślenia również wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone sprawach o sygn.akt IV SA/Wa 925/09 oraz IV SA/Wa 926/09, na które wskazywała w skardze kasacyjnej skarżąca. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna obejmuje również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przedwczesnym było by ustosunkowanie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a..