II OSK 1370/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 77/08 w sprawie ze skargi M. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 77/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowym wewnętrznym na części południowej działki nr [...] oraz wyjazdem z ul. A na części działki nr [...] obr. [...]" położonego przy ul. A w Krakowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. K. i A. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania. W ocenie skarżących naruszone zostały art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zobowiązujące organy do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący polemizują ze stanowiskiem Kolegium, co do pojęcia działki sąsiedniej wskazując, że przez nią nie tylko rozumieć należy działkę bezpośrednio sąsiadującą, lecz również działkę na obszarze analizowanym. Ich zdaniem właściwe rozumienie tego pojęcia pozwala na uznanie za właściwy sposób wyznaczenia linii zabudowy proponowany przez inwestora, a nie jak to twierdzi Kolegium. W ich ocenie do wyznaczenia linii zabudowy wystarczająca jest norma wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), natomiast pozostałe przepisy w/w rozporządzenia, tj. § 4 ust. 3 i ust. 4 nie mają zastosowania. Skarżący podnosili, że powoływanie się na pojęcie "ładu przestrzennego" i przyznanie mu pierwszeństwa przed przepisem jasno określającym sposób wyznaczenia linii zabudowy jest niewłaściwe i nie nosi charakteru normy prawnej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie obszar objęty wnioskiem znajduje się po lewej stronie ul. A, patrząc od ul. B i przedłużenia ulicy C w stronę ulicy D. Ciąg komunikacyjny ul. A wyznacza istniejący sposób zagospodarowania terenu. Obszar po prawej stronie ul. A, patrząc w kierunku jak wskazanym powyżej, jest zagospodarowany w sposób pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy. Istniejące tam budynki usytuowane są wzdłuż ul. A, natomiast po lewej jej stronie nie ma żadnej zabudowy. Jest to obszar terenów zielonych oddzielony po drugiej stronie ul. D. W ocenie Sądu pierwszej instancji obszar znajdujący się pomiędzy ulicami A i D nie pozwala na wyznaczenie w nim linii zabudowy. Linia zabudowy musi być kontynuacją istniejącej linii na danym terenie zabudowy. Linia ta nie może być wyznaczona w sposób abstrakcyjny tzn. w powiązaniu z jakimkolwiek obiektem budowlanym w analizowanym obszarze. Lecz musi nawiązywać do istniejącej zabudowy, stanowiąc jej kontynuację, tworząc pewną urbanistyczną całość. Wyznaczenie linii nowej zabudowy byłoby możliwe, gdyby po lewej stronie ul. A istniał jakiś obiekt pozwalający na wyznaczenie cech i parametrów nowej zabudowy. Nie istnieje więc działka sąsiednia w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość pozwalająca na wyznaczenie cech nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest do końca uprawnione twierdzenie skarżących, że Kolegium w sposób błędny uznaje za działkę sąsiednią tylko te ograniczone do działki gruntu, czy też działki budowlanej. Sąd pierwszej instancji ocenił, że Kolegium w sposób mylący wskazało na bliższe i dalsze sąsiedztwo, jednakże w sposób zasadny napisało następnie, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć tę nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Takie rozumienie działki sąsiedniej jest słuszne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można zarzucić organom naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto sąd stwierdził, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżących, że zachowanie ładu przestrzennego nie ma znaczenia. Wykładnia celowościowa art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że jego ratio legis to utrzymanie ładu przestrzennego i wbrew stanowisku skarżących pojęcie to ma walor normatywny. Wymogi stawiane art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią jedyne dozwolone ograniczenie prawa własności, skoro wymogi te nie zostały spełnione, to uprawniona była odmowa ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 77/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący A. M., zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu następujących przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rozszerzającą interpretację pojęcia "ładu przestrzennego", która narusza prawa skarżącego oraz pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym; art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie błędnej interpretacji pojęcia działki sąsiedniej; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie prawa skarżącego do zagospodarowania terenu; § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretację pojęcia linia zabudowy, która w efekcie doprowadziła do odmowy ustalenia warunków zabudowy; § 4 ust. 3 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie znajdują one zastosowanie, podczas gdy wystarczająca jest dyspozycja § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżący zarzuca również naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego; art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego – art. 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mimo to Sąd oddalił skargę; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie – brakiem odniesienia się do argumentów podniesionych w kontranalizie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Co prawda ma rację Sąd pierwszej instancji, że stosownie do brzmienia przywołanej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków tam określonych i że ich spełnienie powinno być oceniane w kontekście ładu przestrzennego to jednak nie można podzielić poglądu, że ład ten jest wyłączną czy też nadrzędną treścią zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, statuowanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. To prawda, że organy administracji powinny kierować się w swoich rozstrzygnięciach wymaganiami ładu przestrzennego. Stanowi o tym wprost przywołany przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiste jest również to, że organy administracji związane są wymaganiami ładu przestrzennego zarówno na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego jak i na obszarach bez takich planów. Jest jednak różnica w ukształtowaniu ładu przestrzennego na obszarze objętym planem i na obszarze bez planu miejscowego. W tym drugim przypadku, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, trudno mówić o wyraźnie ustalonych wymogach ładu przestrzennego, tak jak to ma miejsce, co do zasady, na obszarze objętym planem. Na obszarze bez planu miejscowego wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z ogólnej normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostając w istotnej mierze w sferze uznania administracyjnego, a to nakłada zarówno na organy administracji orzekające w sprawie jak i sąd administracyjny, kontrolujący ich rozstrzygnięcia, szczególnej staranności w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Takiej szczególnej staranności zabrakło w postępowaniu, zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Sąd przeszedł do porządku nad zarzutami skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ogólnie jedynie stwierdzając, że organy obu instancji orzekające w sprawie rozpatrzyły całość materiału i że odniosły się do tzw. kontranalizy architektoniczno-urbanistycznej, zasadnym tym samym czyniąc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji jest tym bardziej uzasadnione, że ten sam Sąd, choć w innym składzie, orzekł odmiennie ze skargi tych samych skarżących w kwestii decyzji o warunkach zabudowy podobnego obiektu usytuowanego w innej części tej samej działki (wyrok z dnia 1 sierpnia 2008 r.), co oczywiście nie wyklucza możliwości różnych rozstrzygnięć, ale wymaga szczególnie wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykładni, która prowadzi do wniosku, że ograniczeń w zabudowie wynikających z ww. przepisu nie można interpretować rozszerzająco, a ochronie wartości wysoko cenionych (ład przestrzenny, środowisko) służą przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani prawodawca lokalny, ani ustawodawca, nie skorzystali z przysługujących im w tej mierze uprawnień, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla rozszerzającej wykładni ograniczeń w wykonywaniu prawa własności celem ochrony wartości, o których mowa. W świetle tej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie można też zawężająco rozumieć pojęcia działki sąsiedniej, wręcz przeciwnie trzeba je rozumieć szerzej w sensie urbanistycznym. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracji, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.