II SA/Kr 77/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K., A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowy, wewnętrznym na części południowej działki nr [...] oraz wjazdem z ul. [...] na części działki nr [...] obr. [...], położonego przy ul. [...] w [...]." W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał, że w dniu [...] 2006 r. wpłynął wniosek M. K. i A. M., działających przez pełnomocnika A. W., o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowy, wewnętrznym na części południowej działki nr [...] oraz wjazdem z ul. [...] na części działki nr [...] obr. [...] , położonego przy ul. [...] w [...]. W sprawie tej organy administracyjne już orzekały. Decyzją z dnia [...] 2006 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego jednakże decyzja ta została uchylona w trybie instancyjnym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 r., znak: SKO. [...]i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent podniósł, że w powtórnym rozpatrzeniu tej sprawy została sporządzona, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), uzupełniająca analiza architektoniczno-urbanistyczna (wobec uprzednio już sporządzonej tego rodzaju analizy), uwzględniająca dyspozycje i zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2007 r., znak: [...], w szczególności odnosząca się do kwestii związanych ze wskazaniem wymagań, których spełnienie w przedmiotowej sytuacji jest niezbędne dla zachowania obecnego ładu przestrzennego miejsca, argumentów strony odwołującej się, argumentów wynikających z analizy architektoniczno-urbanistycznej przedstawionej przez inwestorów. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej Prezydent określił następujące warunki, których łączne spełnienie jest warunkiem koniecznym utrzymania istniejącego ładu przestrzennego: 1. Dopuszczalna jest realizacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu obecnych w obszarze i przy ul. [...] - to jest funkcji mieszkalnej (jedno i wielorodzinna) oraz usługowej. 2. Konieczne jest utrzymanie istniejącej linii zabudowy od strony rzeki [...], jako głównego elementu kształtującego ład przestrzenny tej części miasta. 3. Niezbędne jest zachowanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie wartości średnich charakteryzujących zabudowę wielorodzinną obszaru lub niższym. 4. Niezbędne jest nie przekraczanie maksymalnych szerokości elewacji budynków obecnych w obszarze i dostępnych z tej samej drogi publicznej, z właściwym uwzględnieniem szerokości elewacji zabudowy sąsiedniej (maksymalna szerokość elewacji około 55m) 5. Niezbędne jest nie przekraczanie maksymalnych wysokości elewacji budynków obecnych w obszarze i dostępnych z tej samej drogi publicznej, z właściwym uwzględnieniem wysokości elewacji zabudowy sąsiedniej (maksymalna wysokość elewacji około 34m) 6. Dopuszczalna jest dowolna geometria dachu w przypadku budynków niskich i dachy płaskie w przypadku budynków wysokich. Prezydent stwierdził, że opinie zebrane w niniejszej sprawie, dopuszczające pod pewnymi warunkami planowane zamierzenie inwestycyjne nie odnoszą się do uwarunkowań urbanistycznych istniejącego ładu przestrzennego Opis i ocenę tych uwarunkowań ustawodawca powierzył osobie posiadającej wiedzę specjalną w tym zakresie. Opinie wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...], Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta [...], postanowienia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] odnoszą się do uwarunkowań wynikających z Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska oraz różnego rodzaju dokumentów w ich części dotyczącej uwarunkowań środowiskowych. Prezydent podniósł, że opinie te zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Prezydent wskazał, że opinie te stanowią dodatkowy argument przemawiający za koniecznością utrzymania obecnego ładu przestrzennego na tym terenie, w tym bardzo wyraźnej linii zabudowy. Prezydent argumentuje, że dopuszczenie zabudowy na tym terenie dziewiczym mogłoby dać podstawę do wprowadzenia jej w pozostałych jego częściach, po obu stronach rzeki [...], bez żadnych gwarancji, że odbędzie się to w uporządkowany sposób. Prezydent podniósł, że propozycja uszanowania obecnego ładu przestrzennego miejsca zawarta została w Studium, gdzie dla przedmiotowego terenu przewidziano realizację Parku [...], bez zabudowy. Także sporządzany obecnie plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie zabudowy. Prezydent podkreślił jednakże, że nawet zaplanowanie przedmiotowej inwestycji na terenach zieleni z uwzględnieniem cennych warunków przyrodniczych miejsca, warunkiem nadrzędnym jest spełnienie warunków przestrzennych (urbanistycznych). Zgodność z przepisami odrębnymi, zdaniem Prezydenta, nie zwalnia bowiem z obowiązku wpisania w istniejący ład przestrzenny, którego najważniejszą i najbardziej czytelną wartością są regularne linie zabudowy w obszarze, jednoznaczne porządkujące przestrzeń. Prezydent wskazał zatem, że o ile wnioskowane zamierzenie spełnia, lub po drobnych korektach spełni wymogi ładu przestrzennego w zakresie funkcji, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz geometrii dachu, to nie spełnia wymogu uszanowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tren przedmiotowej inwestycji znajduje się przed istniejącą, bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy. Dla inwestycji w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach nie ma więc możliwości realizacji zabudowy w zgodzie ze wskazaną linią zabudowy. W odniesieniu do argumentów strony zawartych w odwołaniu od uprzednio wydanej decyzji w I instancji, a odnoszących się do kwestii związanych z określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie spełnieniem we wniosku wymogów ładu przestrzennego, braku wystarczającego uzbrojenia terenu, niezgodności z przepisami ochrony środowiska i przyrody, Prezydent wskazał, że zgodnie z powoływanym już rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej, zgodnie z przepisami odrębnymi, w relacji do pasa drogowego jeśli zabudowa jest uskokowa lub w inny sposób wynika to z analizy. Prezydent odwołał się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że uwzględniać się powinno między innymi wymogi ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, ochronę środowiska, gospodarowania wodami, ochronę dziedzictwa kulturowego, potrzeby interesu publicznego ( rozdział 1 art. 1.2 ustawy). Przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Prezydent stwierdził więc, że z powyższych zapisów nie wynika, aby intencją ustawodawcy była wyłączna ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego wyłącznie w pobliżu i w relacji do ulic z pominięciem np. atrakcyjnych przyrodniczo, krajobrazowo i środowiskowo obszarów. Wobec tego linia zabudowy może kształtować się nie tylko względem dróg publicznych ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego. Przepisy powoływanego już rozporządzenia nakazują w pierwszej kolejności wyznaczać linię zabudowy jako przedłużenie już istniejącej. Prezydent uważa, że nie można ją więc wyznaczać jako powtórzenie wybranej odległości od ulicy czy też odbicie lustrzane na drugą jej stroną jak to twierdzi strona kwestionująca. W tym wypadku budynki mieszkalne obszaru analizowanego ul. [...] wspólnie określają bardzo czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego – doliny rzeki [...]. W ocenie Prezydenta definiuje ona w sposób jednoznaczny zasięg dużych stref funkcjonalnych, jest granicą pomiędzy strefą zabudowy a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [...]. Linia zabudowy ul. [...] znajduje swój odpowiednik po przeciwnej stronie rzeki – ukształtowanej regularnie ścianie zabudowy wielorodzinnej od strony ul. [...]. Zadaniem Prezydenta przekroczenie linii zabudowy ul. [...] stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełnienia ładu przestrzennego, do czego zobowiązuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linia zabudowy, wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. [...], przebiegałaby poza ternem inwestycji. Wyklucza to dopuszczenie proponowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznaczenie jej jako powtórzenie odległości zabudowy od krawędzi jezdni o po przeciwnej stronie ulicy, czy też wyznaczenie je zgodnie z załamującą się ul. [...] zaburzałoby ład przestrzenny. Formalnie mogłoby to nastąpić w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, jeśli wynikałoby to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ta jednak prowadzi do wniosków przeciwnych. Analiza ta Mo wykazać, że zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, a nie buduje go na innych zasadach. Prezydent wskazał także, że z przedstawionej przez stronę kwestionującą stanowisko organu własnej analizy architektoniczno-urbanistycznej płyną następujące wnioski. W zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [...], wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy jej nie odbiegają od ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez organ. Analiza strony kwestionującej stanowisko organu nie uwzględnia jednak istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny rzeki [...], jej obecność jest faktem bezspornym. Nie jest to kwestia interpretacji, lecz stwierdzenie istniejącego stanu rzeczy, podkreślił Prezydent. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może dopuszczać jedynie takie kształtowanie przestrzeni, które w całości wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, a nie zmienia go na nowych zasadach. Prezydent stwierdził zatem, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji linii zabudowy, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazującym wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący ład urbanistyczny. Wobec tego odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z decyzją tą nie zgodzili się M. K. i A. M., działający przez pełnomocnika A. W. i wnieśli od niej odwołanie. Zarzucili w nim, że sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna dotknięta jest wadami. Podnieśli, że ze złożonej do akt sprawy kontr-analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), co wynika, ich zdaniem, z samej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i z przedłożonej w toku postępowania w I instancji kontr-analizy. Zakwestionowali również zajęte przez Prezydenta Miasta [...] stanowisko, zgodnie z którym planowane zamierzenie nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W ocenie odwołujących - a wbrew stanowisku organu I instancji - proponowane rozwiązanie inwestycyjne stanowi element kompozycji urbanistycznej, nawiązujący do istniejącej zabudowy. Nadto podnieśli, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ograniczenia możliwości realizacji inwestycji w planowanym obszarze wynika ze stanowiska organów uzgadniających, gdyż takich przeciwwskazań tam nie wyrażono. Nadto podnieśli także, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na projekty, czy też zamierzenia, które nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (Park [...]), jak i na wydane w innych sprawach rozstrzygnięcia organów. Decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że analiza akt przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania pozwala stwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością jego zmiany, a tym bardziej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium powołało się na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że w myśl jego, ustawodawca uzależnił możliwość realizacji inwestycji od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium regulacja ta nie pozostawia wątpliwości, że zabudowa na działkach sąsiednich musi pozwolić na określenie wyżej opisanych parametrów. Kolegium wskazało następnie co należy rozumieć przez front działki powołując stosowne przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Podniosło także, że linia zabudowy, w świetle § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tworzona jest jako odległość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od pasa drogowego. Zdaniem Kolegium zgromadzone przez organ I instancji dowody, w szczególności sporządzone przez osoby do tego powołane i w zakresie przysługujących im kompetencji, zasługują na danie im wiary. Rodzaj i ich zakres odpowiadają wymogom ustawy i w/w rozporządzenia. Kolegium wskazało, że w istocie pomimo kwestionowania przez odwołujących się rzetelności analizy sporządzonej przez Prezydenta Miasta [...] , jest nieprawidłowa ocena dowodów i w konsekwencji wadliwe sformułowanie wniosków z analizy Prezydenta. Kolegium podniosło, że regulacja § 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego przewiduje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium wyjaśniło, powołując się na komentarz do ustawy autorstwa Z. Niewiadomskiego, że przez działkę sąsiednią ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zdaniem Kolegium analiza dowodów prowadzi do przekonania, iż nie istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy w oparciu o regulację § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Po zachodniej stronie ul. [...] istniej bowiem zabudowa, która tworzy linię. Zgodnie z rozumieniem słowa: "linia" w języku polskim, jest to twór geometryczny mający tylko jeden wymiar: długość, a graficzne przedstawienie tego tworu, to kreska, przy czym linia może być pionowa, pozioma, poprzeczna, pochyła, prosta, łamana, równoległa, falista, zygzakowata, bądź spiralna (Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 1996, T. II, str. 35 i nast.). Regulacja § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia przewiduje, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na podstawie tego przepisu wyznacza się wówczas, gdy istniejąca zabudowa przebiega nie tworząc uskoku (vide: wyniki analizy i usytuowanie budynków wielorodzinnych wzdłuż ul. [...] oraz załamanie tej linii). W niniejszej sprawie taki uskok musiałby wystąpić. Dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie zaś przyjmuje osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów, argumentuje Kolegium, że wykształcony układ urbanistyczny nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy jako odwzorowanej z budynku wielorodzinnego przy ul. [...], po jej "załamaniu" i przeprowadzeniu jako równoległej, do linii wyznaczonej przez zachodnią granicę jezdni ul. [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zgromadzone dowody pozwalały przyjąć Prezydentowi Miasta [...] - opierającego się o projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, sporządzony przez architekta wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów - iż projektowane zamierzenie nie będzie stanowić elementu uzupełniającego, wkomponowanego w urbanistyczną całość z zastanym w obszarze analizowanym układem urbanistycznym. Kolegium zgodziło się więc ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...], że analizowanym obszarze wykształcony jest czytelny, charakterystyczny, niezabudowany "korytarz", pas zieleni, po obydwu brzegach rzeki [...], a zewnętrzne granice tego "korytarza" tworzą wysokie budynki wielorodzinne wzdłuż ul. [...]. Kolegium podkreśliło, że czytelnie wyznaczona linia oddziela tereny zabudowane od niezabudowanych. Planowana zabudowa wykracza natomiast w całości poza tą linię w kierunku zachodnim, "wychodząc" poza obszar "zurbanizowany" i w całości wkracza w pas niezabudowany, naruszając tym samym wykształconą kompozycję urbanistyczną, na co trafnie zwrócił uwagę architekt biorący udział w postępowaniu. Kolegium nie podzieliło więc argumentów strony odwołującej się nie tylko dla tego, że wynikają one z interpretacji, zdaniem Kolegium, sprzecznej z przepisami ustawy i w/w rozporządzenia wykonawczego, ale także dla tego, że ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością zaakceptowania naruszeń zasad ogólnych obowiązujących przy kształtowaniu zabudowy w braku planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli M. K. i A. M. Zarzucili w niej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego. Twierdzą, że Kolegium, podobnie jak organ I instancji, nie uwzględniło dowodu w postaci kontr – analizy. Tym samym, w ich ocenie, naruszony został art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące organy do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie zostały więc podjęte przez organy kroki do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Polemizują ze stanowiskiem Kolegium, co do pojęcia działki sąsiedniej, że przez nią nie tylko rozumieć należy działkę bezpośrednio sąsiadującą, lecz również działkę na obszarze analizowanym. Ich zdaniem właściwe rozumienie tego pojęcia pozwala na uznanie za właściwy sposób wyznaczenia linii zabudowy proponowany przez inwestora, a nie jak to twierdzi Kolegium. Powoływanie się na definicje słownikowe zawsze będzie relatywne i nieobiektywne. W ich ocenie do wyznaczenia linii zabudowy wystarczająca jest norma wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Pozostałe przepisy - § 4 ust. 3 nie ma zastosowania, podobnie jak i ust. 4 tego paragrafu. Powoływanie się na pojęcie "ładu przestrzennego" i przyznanie mu pierwszeństwa przed przepisem jasno określającym sposób wyznaczenia linii zabudowy jest niewłaściwe i nie nosi charakteru normy prawnej. Wnieśli więc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie posiadają wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Sąd nie stwierdził też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jak i Prezydent Miasta [...] przy ich wydawaniu nie naruszyli przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy jak przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. ustawy). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków wymienionych w art. 61 pkt 1 – 5 wskazanej ustawy. Wśród tych warunków jest wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym, między innymi linii istniejącej zabudowy. Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym linii zabudowy, określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie obszar objęty wnioskiem znajduje się po lewej stronie ul. [...], patrząc od ul. [...]j i przedłużenia ulicy do [...] w stronę ulicy [...]. Ciąg komunikacyjny ul. [...] wyznacza istniejący sposób zagospodarowania terenu. Obszar po prawej stronie ul. [...], patrząc w kierunku jak wskazanym powyżej, jest zagospodarowany w sposób pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy. Istniejące tam budynki usytuowane są wzdłuż ul. [...] natomiast po lewej jej stronie nie ma żadnej zabudowy. Jest to obszar terenów zielonych oddzielony po drugiej stronie ul. [...]. W ocenie więc Sądu obszar znajdujący się pomiędzy ulicami [...] i [...] nie pozwala na wyznaczenie w nim linii zabudowy. Linia zabudowy musi być kontynuacją istniejącej linii na danym terenie zabudowy. Linia ta nie może być wyznaczona w sposób abstrakcyjny tzn. w powiązaniu z jakimkolwiek obiektem budowlanym w analizowanym obszarze. Lecz musi nawiązywać do istniejącej zabudowy, stanowiąc jej kontynuację, tworząc pewną urbanistyczną całość. Wyznaczenie linii nowej zabudowy byłoby możliwe, gdyby po lewej stronie ul. [...] istniały jakiś obiekt pozwalający na wyznaczenie cech i parametrów nowej zabudowy. Nie istnieje więc działka sąsiednia w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość pozwalająca na wyznaczenie cech nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim razie skoro ten zasadniczy warunek nie został spełniony nie można było w tym konkretnym przypadku wydać pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest do końca uprawnione twierdzenie strony skarżącej, że Kolegium w sposób błędny uznaje za działkę sąsiednią tylko te ograniczone do działki gruntu, czy też działki budowlanej. Przyznać należy, że Kolegium w sposób mylący wskazało na bliższe i dalsze sąsiedztwo, jednakże w sposób zasadny napisało następnie, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć tę nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Takie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej jest słuszne. Nie są zatem zasadne argumenty strony skarżącej, że organy obu instancji nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego przez to, że nie odniosły się do tzw. kontr analizy architektoniczno-urbanistycznej. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jak i Kolegium jest odniesienie do twierdzeń z niej wynikających. Nie można więc zarzucić organom naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy prawidłowo też oceniły ten materiał, w myśl art. 80 k.p.a., jaki dokonały właściwego rozumienia przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. Nie można się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że zachowanie ładu przestrzennego nie ma znaczenia. Wykładnia celowościowa art. 61, w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu wskazuje, że jego ratio legis to utrzymanie ładu przestrzennego i wbrew stanowisku strony skarżącej pojęcie to ma walor normatywny. Ujęte zostało w art. 1 ust. 1 i art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy jako podstawa gospodarowania przestrzenią (również pozbawioną miejscowych planów). Zasadą tą winny kierować się organy w swych rozstrzygnięciach. Wymaga się zatem od nich stosowania także wykładni systemowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Racje ma Kolegium podnosząc, że realizacja zamierzonej inwestycji poza czytelną linią oddzielającą tereny zabudowane od niezabudowanych spowodowałaby zakłócenie wykształconej kompozycji urbanistycznej. Wymogi stawiane art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią jedyne dozwolone ograniczenie prawa własności (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II OSK 1597/06), które nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Ochrona własności w takim razie nie może mieć charakteru absolutnego (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt: P 11/98). Skoro wymogi te nie zostały spełnione, to uprawniona była odmowa ustalenia warunków zabudowy. Decyzje obu organów odpowiadają więc prawu a skargę uznać należało za niezasadną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.