I OSK 489/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska(spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 565/09 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 565/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odrzucił skargę Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą ustalono wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł za działkę nr [...], obręb P., o pow. 408 m2, która przeszła na własność Gminy Gliwice jako przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona wartość odszkodowania, został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. Ponadto stwierdził, że odszkodowanie dla każdego z byłych współwłaścicieli nieruchomości powinno być orzeczone odrębną decyzją administracyjną. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego wniosła Gmina Gliwice kwestionując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że Gmina nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w sprawie, w której w pierwszej instancji orzekał jej organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie postanowieniem uznał skargę wniesioną przez Gminę Gliwice za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jakie zapadło na gruncie art. 33 ust. 2 P.p.s.a., dotyczące prawa wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie, w której w pierwszej instancji orzeczenie wydał organ tej jednostki (wójt, burmistrz, prezydent), w szczególności na wyrok z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. z art. 164 Konstytucji RP, "również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji". W tej sytuacji mając na uwadze jednolitość orzecznictwa sądowego oraz respektując zasadę powszechnego obowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że wniesienie skargi przez Gminę Gliwice nie było dopuszczalne w świetle art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezydent Miasta Gliwice zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi przez Miasto Gliwice jest niedopuszczalne, – art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice, działający w imieniu Miasta Gliwice jako właściciela przejętej nieruchomości, nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: – art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Gliwice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Miasto Gliwice jako stronę postępowania o odszkodowanie zobowiązaną do wypłaty odszkodowania jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1286/08 uważa, iż Gmina jako właściciel zobowiązana do wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie można pozbawiać jej tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, obowiązek wypłaty odszkodowania obciążał Gliwice jako gminę, a w szczególności organ wykonawczy, tj. Prezydenta Miasta Gliwice. Tym samym prezydent miał interes prawny i jednocześnie legitymację do złożenia w imieniu gminy skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji. W ocenie skarżącego, Sąd nie uwzględnił, iż skarga została wniesiona przez Prezydenta Miasta Gliwice działającego jako organ wykonawczy gminy. Nie została wniesiona przez starostę jako organ wydający decyzję w I instancji, lecz przez gminę jako stronę postępowania zobowiązaną do zapłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. B. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony, niebędący stroną w sprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkowicie chybiony i wręcz niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 129 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, bowiem w niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną był przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie jak to wskazano w skardze kasacyjnej art. 73 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast należy stwierdzić, iż zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna w tym zakresie dotyka kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gliwice wydawał decyzję o odszkodowaniu, na zasadzie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 98 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto Gliwice jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Gliwic występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego złożyła Gmina Gliwice reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ I instancji. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy – miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Podkreślić należy, iż Prezydent Miasta Gliwice wydając decyzję odszkodowawczą w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy. Konkludując uznać należy, iż w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jej odrzucenia. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.