I OSK 1286/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 647/08 o odrzuceniu skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 647/08 odrzucił skargę Miasta [...] W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] nr [...] orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...], wydzielony pod budowę ulicy i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, bowiem gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Wskazano, że zgodnie z art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 i art. 4 pkt 9b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem właściwym w sprawach o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest starosta. W gminie miejskiej na prawach powiatu jakim jest Miasto [...] W. funkcję starosty pełni prezydent miasta. Z akt sprawy wynika, że Miasto [...] W. nabyło własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielona pod budowę projektowanej drogi. Prezydent [...] W. wydał zaś - jako organ pierwszej instancji - decyzję z dnia [...] orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt. Sąd zwrócił uwagę, że w judykaturze podkreśla się, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych w sferze dominium, co jest efektem celowego działania ustawodawcy. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Gmina nie może bowiem zajmować różnej pozycji (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania), w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina nie może być sędzią we własnej sprawie i występować jednocześnie jako podmiot administrujący i administrowany. Sąd zwrócił uwagę więc, że w niniejszej sprawie rola Miasta [...] W. w tym postępowaniu skończyła się zatem z chwilą wydania decyzji administracyjnej skierowanej w stosunku do zewnętrznego podmiotu. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że Miasto [...] W. posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny oparty o normy prawa materialnego, to i tak po stronie skarżącego zachodzi brak legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi spowodowany jest tym, że Prezydent Miasta [...] W. załatwiał sprawę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym działając jako organ administracji publicznej. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2008 r. skargę kasacyjną wniosło Miasto [...] W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta [...] W., jako organ wykonawczy gminy, był organem administracji publicznej wydającym decyzję w postępowaniu w pierwszej instancji, - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie wniesienie skargi przez Prezydenta Miast [...] W. jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi przez Sąd, jako niedopuszczalnej, - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] W., działający jako organ wykonawczy gminy Miasta [...] W. nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi. Jako kolejną podstawę wniesionej skargi kasacyjnej podano naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 9b¹ w zw. z art. 129 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzja w pierwszej instancji orzekająca o odmowie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulicy wydana została przez Prezydenta Miasta [...] W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydent [...] W. (gminy mającej status miasta na prawach powiatu) występować może w dwojakiej roli – jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. Sąd nie uwzględnił faktu, że skarga na decyzję Wojewody została wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] W. występującego w imieniu Miasta [...] W., działającego jako organ wykonawczy gminy. Tym samym Sąd nie wziął pod uwagę dualizmu roli Prezydenta. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że dotyka ona kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy zgodzić się w tym fragmencie z Sądem I instancji, że włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. W konkluzji w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela to stanowisko. W tej sprawie, Prezydent [...] W. wykonujący zadania starosty na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) rozpoznał wniosek Z. M. o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod budowę drogi. W decyzji z dnia [...] Prezydent jako starosta odmówił przyznania i wypłaty odszkodowania za nieruchomość podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło przedawnienie roszczenia odszkodowawczego, gdyż pomiędzy uprawomocnieniem się decyzji o podziale, a złożeniem wniosku o odszkodowanie upłynęło 10 lat. Następnie Wojewoda M. jako organ odwoławczy nie zgadzając się z tą argumentacją, uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl wskazanego wyżej przepisu art. 98 ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wspomnieć jednocześnie należy, że organem właściwym do rozpoznania sprawy ustalenia odszkodowania za nabycie nieruchomości zajętej pod drogę jest, zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta. W myśl art. 4 pkt 9b¹ ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Miasto [...] W., w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) jest gminą mającą status miasta na prawa prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent [...] W. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie konieczne jest zatem ustalenie czy pogląd przyjęty w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., dotyczącej sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, może mieć odpowiednie zastosowanie do spraw rozpoznawanych w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stroną tego postępowania jest były właściciel lub były użytkownik wieczysty i Miasto [...] W. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, co wskazuje na taką samą sytuację prawną w tym zakresie jak w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej. Przyjąć więc należy, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent takiego miasta sprawujący funkcję starosty nie może bowiem jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzję w takiej sprawie działając jako starosta. Prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączona tylko dlatego, że tam, gdzie niewyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/08. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wywiódł, że Miasto [...] W. nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody M. wydanej w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając merytorycznie skargę w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a. oraz wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. powinien z urzędu rozpoznać kwestię naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i wpływ tego naruszenia na legalność decyzji organów obu instancji, a także mieć na względzie przepisy art. 26 § 2 w zw. z § 3 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.