I SA/Wa 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Miasto W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], wydzielony pod budowę ulicy i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. Miasto W., ustosunkowując się do argumentacji odpowiedzi na skargę, podniosło, że w niniejszej sprawie ma interes prawny, który wywodzi z przepisu art. 98 ust. 3 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako właściciel przedmiotowej nieruchomości i podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nabycie gruntu zajętego pod drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Rozpatrując kwestię posiadania przez Miasto W. legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy KPA przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Sąd stwierdził, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z przepisu art. 129 ust. 5 w związku z art. 98 ust. 3 i art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że organem właściwym w sprawach o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest starosta. W gminie miejskiej na prawach powiatu jakim jest Miasto W. funkcję starosty pełni prezydent miasta. Z akt sprawy wynika natomiast, że Miasto W. nabyło własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielona pod budowę projektowanej drogi (decyzja zatwierdzająca projekt podziału z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...], mapa z projektowanym podziałem przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 sierpnia 1991 r., zawiadomienie Sądu Rejonowego W. [...] z dnia 6 maja 2005 r.). Prezydent Miasta W. wydał zaś - jako organ pierwszej instancji - decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekającą o odmowie przyznania i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt, a następnie Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu wyższego stopnia uchylającą decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji w judykaturze podkreśla się, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych w sferze dominium, co jest efektem celowego działania ustawodawcy. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Gmina nie może bowiem zajmować różnej pozycji (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania), w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina nie może być przecież sędzią we własnej sprawie i występować jednocześnie jako podmiot administrujący i administrowany. W niniejszej sprawie rola Miasta W. w postępowaniu skończyła się zatem z chwilą wydania decyzji administracyjnej skierowanej w stosunku do zewnętrznego podmiotu. (zob. postanowienie NSA z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 788/05, niepubl.; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, LEX nr 19 3976). Warto również podkreślić, że - nawet gdyby przyjąć, iż Miasto W. posiada w niniejszej sprawie interes prawny oparty o normy prawa materialnego (art. 98 ust. 1 ugn - właściciel gruntu i art. 132 ust. 5 ugn - podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania) - to i tak po stronie skarżącego zachodzi brak legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ brak legitymacji czynnej, – jak już wyżej wspomniano – spowodowany jest tym, że Prezydent Miasta W. załatwiał sprawę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym działając jako organ administracji publicznej, a następnie reprezentując to Miasto jako organ osoby prawnej (organ wykonawczy) wniósł w jego imieniu skargę sądową na decyzję organu wyższego stopnia. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej problematyki podnosi się, że kwestia posiadania przez skarżącą gminę interesu prawnego ma charakter odrębny od kwestii posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1753/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1687/04, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, niepubl.). Skoro więc gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie, to z tego powodu – podzielając zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa - jej skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).