I OSK 551/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 805/07 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 805/07 w ten sposób, że w miejsce określenia przedmiotu rozpoznania sprawy zamiast "zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość" wpisać "zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 805/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.), odrzucił skargę Prezydenta Miasta G. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...], nr [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] i przekazujące temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skargę do sądu administracyjnego złożył Prezydent Miasta G., który orzekał w sprawie jako organ I instancji. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (§1), a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie wynika także z uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115). Powyższe, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku prowadzi do wniosku, iż organ, który w postępowaniu administracyjnym orzekał w I instancji, nie spełnia jednego z podstawowych warunków formalnych niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku celem merytorycznego rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą ustaleniem, iż skarżący nie ma interesu prawnego oraz zdolności do wniesienia skargi. Na podstawie art. 174 ust. 2 P.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a także naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i 133 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) jest organem reprezentującym Skarb Państwa. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany zatem jako statio fisci Skarbu Państwa i dlatego prezydent miasta na prawach powiatu ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję dotyczącą zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dotychczas gospodarował. W ocenie skarżącego, Sąd błędnie zinterpretował przepis art. 50 P.p.s.a. i uznał, że skarga była niedopuszczalna i jako taka winna zostać odrzucona. Nadto strona skarżąca podniosła, iż Sąd wydając zaskarżone orzeczenie określił błędnie przedmiot sprawy, bowiem wskazał, iż sprawa ta rozpoznawana była w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy sprawa niniejsza dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr [...]). Zdaniem kasatora Sąd I instancji rozpoznając sprawę o odszkodowanie w miejsce sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości, orzekał w sprawie która de facto nie była przedmiotem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Natomiast druga kategoria to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność obrony również obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z faktu dysponowania interesem prawnym. Działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zobowiązany jest do ochrony interesu Skarbu Państwa, a zatem w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa powinien mu przysługiwać status strony. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 i art. 23 ust.1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 92 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje prezydent miasta. W myśl art. 4 pkt 9 b ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W tej sytuacji starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone im do gospodarowania mienie powołani są do ochrony własności Skarbu Państwa między innymi przez przeciwdziałanie uszczupleniu stanu tego mienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że prezydent, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań. W takiej też sprawie - czego kasator zdaje się nie zauważać - został wydany między innymi powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 888/05. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] nr [...] uchylające w całości postanowienie tegoż Prezydenta z dnia [...] nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku M. Ł., J. K. i J. R. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. [...] (działka nr [...]), stanowiącą obecnie własność Skarbu Państwa. W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta G. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyklucza jego legitymacje skargową w tej sprawie. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał postanowienie w niniejszej sprawie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (prezydent wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekający w pierwszej instancji) i organ odwoławczy, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych podjętych w sprawie aktów (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się ponadto, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 386/05 i I OSK 931/07, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/19995 ONSA 1997/4/179, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003//4/15). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy. W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw prawnych. Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a., niezależnie od tego, że zarzut ten nie został nawet przez kasatora właściwie sprecyzowany (ograniczono się do wytknięcia ogólnie naruszenia art. 50, bez podania, który z jego paragrafów został niewłaściwie przez Sąd I instancji zinterpretowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie bowiem przyjął, że skoro Prezydent Miasta G. w pierwszej instancji orzekał o zawieszeniu postępowania administracyjnego, to organ ten nie posiada jednocześnie legitymacji do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane w tej sprawie. Wobec oczywistej niedopuszczalność skargi Sąd I instancji nie mógł badać legalności zaskarżonego postanowienia i wypowiadać się w przedmiocie zgodności z prawem innych aktów lub czynności, wydanych w sprawie przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 P.p.s.a postanowił sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską jaka zaistniała w postanowieniu wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 805/07, poprzez wskazanie właściwego przedmiotu rozpoznania niniejszej sprawy. Wobec tego, iż z akt sądowych jak i administracyjnych wynika, iż postanowienia organu I i II instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydane były w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - Sąd postanowił jak w pkt 2 niniejszego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji