VII SA/Wa 1622/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa oraz art. 3 z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. Nr 99 z 2007r., poz. 665 z późn. zm.) -odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2009r. A. C. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., którą— na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw — odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego zlokalizowanej w m. P., gm. P. na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że żądanie stwierdzenia nieważności w/w aktu administracyjnego uzasadnione jest ze względu na wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 23 stycznia 2009r. wyroku oddalającego skargę kasacyjną organu (sygn. akt II OSK 4/08) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2007r. (sygn. akt II SA/Łd 587/07) uchylającego decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Organ wskazał, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r,. a przed dniem 11 lipca 1998r. i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Jednocześnie organ wskazał, że przepis ten miał zastosowanie tylko i wyłącznie wobec tych obiektów 1 budowlanych, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r., a nie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Było to uregulowanie, które zezwalało na bezpłatną legalizację obiektów spełniających warunki określone w art. 3 ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, co przyznała sama skarżąca, iż sporny obiekt powstał w 1993 r., a co za tym idzie nie spełniał on kryteriów do legalizacji przewidzianej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. Odnosząc się do przywołanych we wniosku wyroków organ wyjaśnił, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009r. sygn akt II OSK 4/08 oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] września 2007r. sygn. akt II SA/Łd 587/07 uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., dotyczył postępowania toczącego się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a konkretnie art. 37 ust. 1. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 4/08, jest zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2007r. sygn. akt II SA/Łd 587/07. Zdaniem organu powyższej orzeczenia sądów nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...], zwłaszcza, że skontrolowane przez sąd rozstrzygnięcia nie zostały uchylone z tej przyczyny, że przy ich wydaniu organy nadzoru budowlanego oparły się na nieodpowiednich przepisach prawa budowlanego, lecz z uwagi na brak zbadania czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Wyjaśnienie tego zagadnienia w ramach ponownie toczącego się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] pozwoli na prawidłowe zakończenie postępowania - w zależności od tych ustaleń, sporny obiekt zostanie zalegalizowany bądź nakaże się jego rozbiórkę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, podkreślając, iż organ ten prawidłowo przyjął, iż niemożliwa była legalizacja obiektu powstałego przed 1 stycznia 1995r, w warunkach samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. Nr 99 z 2007r, poz. 665 z póź. zm.) - a co za tym idzie kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie narusza przepisów prawa w żadnym stopniu zwłaszcza w stopniu rażącym. Ponadto w ocenie organu badana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. C. zarzucając jej: * naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008r. rażąco naruszyła prawo przez to, że organ zamiast umorzyć postępowanie z powodu zbędności wydania decyzji wydał decyzję merytoryczną, odmawiając wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, * naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez, z jednej strony uznanie zasadności zarzutu, niemożności stosowania w sprawie art. 3 w/w ustawy z dnia 10 maja 2007r., a z drugiej strony uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo go zastosował, odmawiając wydania pozwolenia na użytkowanie. Nadto skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów, na gruncie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie można prowadzić postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, ponieważ art. 103 ust. 2 obecnej ustawy zezwala na stosowanie poprzedniej tylko w zakresie dotyczącym rozbiórki obiektu, w przypadkach określonych w tym przepisie, a nie użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Skarżąca w dniu 28 grudnia 2007r. złożyła do organu nadzoru budowlanego wniosek "o zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci budynku rekreacyjnego na działce nr [...] w miejscowości P. gm. P. woj. [...] na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 99, poz. 665)." W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008r, nr [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku wskazując, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r, a zatem legalizacja w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jest niemożliwa. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy badana decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia któregokolwiek przepisu prawa. Przy czym na wstępie należy wyjaśnić, iż wbrew zarzutowi skargi złożony przez skarżącą konkretny wniosek wraz ze wskazaną jego postawą prawną wymagał od organu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty a więc wydania decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej). Organ administracji nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., I SA/Wa 1593/06) Jednocześnie należy wskazać, iż żądanie strony może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Kontrolowana decyzja, jak prawidłowo wykazały to organy obu instancji praw nie narusza zwłaszcza w stopniu rażącym, nie wyczerpuje też żadnej z pozostałych enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, iż sporny obiekt został samowolnie wzniesiony przed 1 stycznia 1995r., zgodnie więc z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, szczególna forma bezpłatnej legalizacji przepisem tym przewidziana, nie mogła mieć zastosowania do powyższego stanu faktycznego, bowiem w sprawie niniejszej zastosowanie maja przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. zawierające odrębne uregulowanie dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Dokonanie powyższego ustalenia musiało skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie w oparciu o wskazaną ustawę z dnia 10 maja 2007r., zaś zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji uznać należy za chybiony. Chybionym jest także zaprezentowany w skardze pogląd o niedopuszczalności zastosowania art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995r. w sytuacji orzekania przez organ w tym przedmiocie po dacie wejścia w życie przepisów Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. Sąd podziela w tej kwestii pogląd wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonując wykładni językowej ww. przepisu należy stwierdzić, że przepis ten zawiera koniunkcję rozłączną dwóch przypadków, których spełnienie łącznie lub osobno oznacza, że przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się. Tak więc w przypadku, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995 r. - będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do samowoli budowlanej, która powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r. winno toczyć się na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa - przeprowadza postępowanie legalizacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 783/97, publ. Lex nr 47283). Jednym z etapów postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej jest wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie de facto kończy postępowanie legalizacyjne. Kwestia ta jednak winna być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego co słusznie podkreślały organy w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.