I SA/Wa 1319/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W., gruntu zajętego pod drogę publiczną, to jest części działki nr [...], obręb [...] oraz części działki nr [...], obręb [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1994 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W. między innymi działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Pismem z dnia 10 marca 2009 r. Zarząd Powiatu L. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., to jest w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W., gruntu zajętego pod drogę publiczną, to jest części działki nr [...], obręb [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. w części dotyczącej przekazania w użytkowania wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W. gruntu zajętego pod drogę publiczną, to jest części działki nr [...], obręb [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]. P. wniosły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazując, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony, a także, iż działki nr [...] i nr [...] pozostawały w posiadaniu P. w chwili ich wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z dnia [...] października 1994 r. Zarzucono także, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawiera wadę polegającą na błędnym oznaczeniu organu administracji publicznej. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który obowiązał w momencie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. przewidywał możliwość przekazywania nieruchomości w użytkowanie wieczyste posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., a także w dniu 1 sierpnia 1988 r., z którą to datą ustawa wiąże możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego, na działce nr [...] oraz działce nr [...], przebiegała droga nr [...] – droga nr [...]. Droga nr [...] została wymieniona w załączniku do uchwały Rady Ministrów z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie dróg [...]. Była to zatem droga [...]. Droga nr [...] była drogą publiczną, nie mogła więc być w posiadaniu [...] Dyrekcji [...] w W. Przekazanie w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W., gruntu zajętego pod drogę [...], niebędącego w posiadaniu P., stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Minister Infrastruktury wyjaśnił także, iż Zarząd Powiatu L. posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 3 ustawy dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. droga nr [...] stała się z mocy prawa drogą [...]. Artykuł 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiąże skutki prawne z posiadaniem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., natomiast w tej dacie część ww. działek była już zajęta pod drogę [...]. W konsekwencji P. nie mogło być posiadaczem drogi publicznej. Zarzut odwołującego się, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. także nie zasługuje na uwzględnienie. Na decyzji widnieje pieczątka urzędu wojewódzkiego, to jednak decyzja została wydana przez stosowny organ, a mianowicie Wojewodę (z upoważnienia Wojewody), co jest dopuszczalne. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. Spółka Akcyjna w W. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) ora prawa materialnego (art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zasądzenie od organu admininistracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, iż organ nie zauważa, że działki znajdowały się w posiadaniu P. od chwili powstania [...]. Przedmiotowa [...] została wybudowana [...] w 1893 r. Natomiast zarząd do tych nieruchomości P. wywodzi z Dekretu Naczelnika Państwa z dnia [...] lutego 1919 r. o przejęciu [...] zbudowanych przez byłe władze [...] pod zarząd Ministerstwa [...]. Organy administracji publicznej uznawały faktyczny stan posiadania i zarządu co uwidocznione było w zapisach ewidencji gruntów i mapach przedstawiających omawiany teren. Droga przebiegająca na przedmiotowym gruncie znajdowała się w ewidencji środków trwałych P. S.A. w W., jako droga [...] do budynku [...] P. [...] wybudowana ze środków P. w 1928 r. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które to przepisy nie uzależniają uwłaszczenia od ewentualnego naruszenie praw osób trzecich. Brak jest podstawy do uwzględnienia wnioskodawcy, to jest Zarządu Powiatu L. jako strony postępowania o uwłaszczenie, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Zgodnie z ustaleniami wynikającymi z ww. decyzji P. uiszczała opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za przedmiotowy grunt. Organy administracji nie ustaliły czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli brak jest planu zagospodarowania, brak jest również linii rozgraniczających ulice. Nie wiadomo dokładnie jaki obszar został zajęty pod drogę i jaka powierzchnia została wyłączona z decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1985 r. w pozostałej części jest niewykonalna. Nie jest określona bowiem jak powierzchnia terenu pozostaje w użytkowaniu wieczystym, a jaka stanowi drogę. Postępowanie administracyjne dotyczące podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] jest w toku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowe dotyczyło decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., w której utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Dyrekcji [...] w W., gruntu zajętego pod drogę publiczną, to jest części działki nr [...], obręb [...] oraz części działki nr [...], obręb [...]. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. co do gruntu oznaczonego aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] oraz działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Organy nadzorcze ustaliły, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. rażąco narusza art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127 ze zm.; dalej: "ustawa"), gdyż przedmiotowe grunty stanowiły drogi publiczne, a zatem nie mogły być w posiadaniu P. Odnosząc się do powyższego stanowiska oraz zarzutów skargi należy na wstępie wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jego celem jest zbadanie, czy decyzja, której zarzucono nieważność, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego należy wyjaśnić na wstępie, iż podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji może doprowadzić do wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, ale nie w przypadku jakiegokolwiek naruszenia prawa, które mogłoby stanowić ewentualną podstawę uchylenia decyzji w ramach postępowania odwoławczego lub sądowego. Konieczne jest bowiem ustalenie w toku postępowania nadzorczego wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa, a więc kwalifikowanej formy naruszenia prawa. W tej sytuacji jedynie uchybienie przepisom prawa materialnego lub przepisom postępowania, które spełnia cechy rażącego naruszenie prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu nadzorczym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05, niepubl.). Skarżąca spółka kwestionuje zasadność stanowiska organu wskazując, że art. 80 ust. 2 i 3 ustawy nie uzależnia uwłaszczenia od ewentualnego naruszenia prawa osób trzecich, postępowanie nadzorcze nie mogło być wszczęte na skutek podania Powiatu L., nie jest wiadome jaki obszar został zajęty pod drogę i jaka powierzchnia gruntu została wyłączona z decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca podała także, że nie zostało zakończone postępowanie administracyjny dotyczące podziału działki nr [...]. Wobec powyższego Sąd wskazuje, iż stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. wynikało z rażącego naruszenie prawa, to jest art. 80 ust. 2 ustawy. Przepis ten uzależniał przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste od posiadania gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz w dniu wydania decyzji co do żądania opartego na tym przepisie. Zatem koniecznym warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości było potwierdzenie faktu posiadania nieruchomości. Należy jednocześnie wyjaśnić, przyjmując nawet autonomiczność pojęcia "posiadania" na gruncie ustawy, iż warunek posiadania byłby spełniony, jeżeli istnieje możliwość samodzielnego korzystania z przedmiotu posiadania (por. także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39). W toku postępowania nadzorczego ustalono, iż na działce nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] oraz na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przebiegała w dniu 1 sierpnia 1988 r. droga publiczna nr [...]. Wobec tego, jak słusznie przyjęto w toku postępowania administracyjnego, wymienione działki nie mogły znajdować się w posiadaniu skarżącej w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy. W konsekwencji, przekazanie w użytkowanie wieczyste także nieruchomości oznaczonej aktualnie w sposób podany w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., stanowiło rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy. Uchybienie w tym zakresie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, iż nie jest wiadome jaki obszar został zajęty pod drogę i jaka powierzchnia gruntu została wyłączona z decyzji uwłaszczeniowej, a ponadto, iż prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], dotyczącej podziału działki nr [...]. Zarzuty te nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w decyzji Wojewody [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1994 r. wyłącznie co do nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Nie istnieją wobec tego jakiekolwiek wątpliwości co do gruntu objętego aktualnie decyzją z dnia [...] października 1994 r. Natomiast zmiana lub uchylenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczącej podziału działki nr [...] może być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Nie jest zasadny także zarzut skarżącej wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek nieuprawnionej strony. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny Powiatu L. znajduje swoją podstawę w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z przepisu tego wynika, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, jeżeli nieruchomość ta podlegała uwłaszczeniu na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwala przyjąć, iż Powiat L. mógł żądać wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1994 r. z uwagi na wynikające z mocy powyższego przepisu prawa do przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Podsumowując Sąd wskazuje, że zarzuty skarżącej nie były zasadne. Minister Infrastruktury wyjaśnił sprawę w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy i należycie uzasadnił przyjęte stanowisko. Minister Infrastruktury nie naruszył wobec tego podanych w skardze przepisów postępowania w sposób uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ nadzorczy prawidłowo przyjął, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. wydając decyzję z dnia [...] października 1994 r., rażąco naruszył art. 80 ust. 2 ustawy, gdyż nieruchomość, w części opisanej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie pozostawała w posiadaniu P. Okoliczność ta mogła stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1994 r., a wobec tego Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nie naruszył także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.