II GSK 396/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1373/09 w sprawie ze skargi F. M. Spółki jawnej W. M. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1373/09 oddalił skargę F. M. Spółki jawnej – W. M. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia stronie terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc wrzesień 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że termin do złożenia przedmiotowego dokumentu - określony w art. 26c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.; dalej ustawa o rehabilitacji) - jest terminem materialnoprawnym, a sobota zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) nie jest dniem wolnym od pracy. Strona była więc zobowiązana do złożenia informacji do 20 października 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1300/08 odrzucił skargę z powodu wniesienia jej po upływie terminu. W dniu 5 sierpnia 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r., zarzucając, iż przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza prawo. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odnosząc się do żądania strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podał, że żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających to żądanie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy jest ona dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. uznając, że nie narusza ona prawa w sposób rażący i podzielił stanowisko organu, iż żadna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie wystąpiła w sprawie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wadliwego określenia przedmiotu postępowania. Zdaniem Sądu termin wskazany w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest terminem materialnoprawnym, a jako taki nie podlega przywróceniu. Instytucja przywrócenia terminu dotyczy bowiem wyłącznie terminów procesowych. W konsekwencji, z uwagi na materialnoprawny charakter terminu do złożenia informacji INF-D i niemożliwość jego przywrócenia, organ słusznie umorzył postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie, strona z uwagi na niedotrzymanie terminu materialnoprawnego do złożenia miesięcznej informacji INF-D za wrzesień 2007 r., utraciła prawo do otrzymania dofinansowania za ten okres. Odnosząc się do zarzutu niewydania przez organ administracji rozstrzygnięcia w formie postanowienia Sąd zauważył, iż organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku strony z dnia 5 sierpnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. Zgodnie z przepisem art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W odniesieniu do zarzutu przeprowadzenia postępowania bez udziału pełnomocnika Sąd stwierdził, iż w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu ustanawiającego jako pełnomocnika Z. M. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dawna nazwa: F. M. Sp. j. W. M.) złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie art. 26c ust 1 pkt 2 i art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 14 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz zamianie niektórych innych ustaw - poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie, iż termin przewidziany dla pracodawcy do składania miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych stanowi termin materialnoprawny niepodlegający przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a.; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie za prawidłową decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanej w oparciu o nieprawidłowo zastosowany przepis art. 58 k.p.a.; III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie za prawidłową decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. w oparciu o nieprawidłowo zastosowany przepis art. 105 k.p.a.; IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie granicy zaskarżenia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca zawarła w obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazując m.in., że na gruncie ustawy o rehabilitacji nieuprawnione jest uzależnianie zastosowania instytucji przywracania terminów od kwestii charakteru terminów przewidzianych w tej ustawie. Ustawa ta nie przewiduje bowiem w sposób bezpośredni terminów procesowych, a zatem instytucja przywrócenia terminów przewidziana przepisem art. 58 k.p.a. w ogóle nie miałaby zastosowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie uznał również, że Prezes Zarządu PFRON prawidłowo określił przedmiot postępowania jako sprawę o przywrócenie terminu do złożenia miesięcznej informacji. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 23 października 2007 r. złożyła wniosek wszczynający postępowanie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Pismo to z jednej strony zawierało twierdzenia, iż dochowała terminu, a z drugiej strony z ostrożności procesowej zawierało prośbę o przywrócenia terminu do złożenia informacji INF-D za wrzesień 2007 r. Jednak w dniu 19 listopada 2007 r. strona skarżąca złożyła pismo, w którym wyraźnie zostało wyartykułowane, że uważa, iż dochowała terminu do złożenia przedmiotowej deklaracji i w tym zakresie sprecyzowała swój poprzedni wniosek. Zatem w zwykłym toku postępowania przed organami administracyjnym wadliwie został określony przedmiot postępowania, co rodzi wadliwość wydanych decyzji. Skoro jednak organ administracji określił przedmiot sprawy jako postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności, to rozstrzygnięcie, zdaniem strony skarżącej, powinno nastąpić w formie postanowienia oddalającego bądź uwzględniającego wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej ogranicza się do oceny sformułowanych w niej zarzutów. Przechodząc do rozpoznania zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że decyzja, którą kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zakres tej kontroli wyznaczają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W przepisie tym chodzi o takie kwalifikowane wady prawne, które sprawiają, że decyzja ostateczna powinna, na zasadzie wyjątku od zasady trwałości takich decyzji, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W trybie stwierdzenia nieważności nie może więc mieć miejsca taka jak w postępowaniu odwoławczym kontrola decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Za nietrafne w związku z powyższym należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na niewyjaśnienie kwestii przedmiotu postępowania. U podstaw rozpoznawanej sprawy sądowadministracyjnej znajduje się decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. Zadaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie było zatem przeprowadzenie sądowej kontroli legalności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., w zakresie w jakim odnosiła się ona do zarzutu nieważności decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r., z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a dokładniej w zdaniu drugim tego przepisu, które dotyczy wady polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na takiej bowiem podstawie prawnej stwierdzenia nieważności opierała się skarżąca Spółka we wniosku z dnia 5 sierpnia 2008 r. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie było badanie istoty sprawy, którą ona załatwia, w tym prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia przedmiotu postępowania. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że Sąd pierwszej instancji rzeczywiście błędnie zinterpretował zarzut skargi i odniósł się w tym zakresie do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, ale nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną uzasadniającą wzruszenie zaskarżonego wyroku. Wskazać również należy, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 373/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa występuje zatem w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jednakże w niniejszej sprawie istnienie tej przesłanki nie jest tak oczywiste jak na to wskazuje strona skarżąca. Podkreślić należy, że zagadnienie charakteru terminów określonych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji oraz skutków jego uchybienia a także jego przywracalności czy nieuwzględnienia jego przekroczenia, budziło kontrowersje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Poważne wątpliwości w tym zakresie spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 395/05 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem co do zgodności przepisów art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1a w zw. z art. 6 ustawy o rehabilitacji z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu powyższego pytania prawnego w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06, orzekł, że art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy o rehabilitacji w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia odnośnych miesięcznych informacji i odnośnego wniosku tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności, w sytuacji gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji RP, jednak podzielił równocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że termin wskazany w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest terminem prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 26c ust 1 pkt 2 i art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 14 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz zamianie niektórych innych ustaw sprowadza się do zarzutu dokonania przez Sąd błędnej wykładni powyższych przepisów przez uznanie, iż termin przewidziany dla pracodawcy do składania miesięcznych informacji stanowi termin materialnoprawny niepodlegający przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie zarzut ten jest chybiony. Poza tym należy pamiętać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym. Strona skarżąca powinna wykazać, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa, a nie na nowo podnosić zarzuty odnoszące się decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego sposobu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu wskazać należy, ze nie budzi wątpliwości, iż termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Jednakże w sytuacji gdy wpłynął wniosek strony o jego przywrócenie rozważenia wymaga w jaki sposób należy się do niego odnieść. W niniejszej sprawie wniosek ten został rozpoznany i umorzono postępowanie w sprawie przywrócenia terminu właśnie z uwagi na charakter terminu. Należy jednak zauważyć, że kwestie ustosunkowania się do zgłoszonego wniosku o przywrócenie terminu materialnego są różnie interpretowane i w żadnym wypadku nie można uznać, iż dokonany przez organy wybór jednego ze sposobów aprobowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowił rażące naruszenie prawa, a więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1147/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.