II OSK 2229/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 459/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2009 r. nr SKO 4122/85/09 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 459/09, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2009r. nr SKO 4122/85/09 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Prezydent Wrocławia decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr 9/2009 –ustalił warunki zabudowy przy ul. [...] we W., dla części działki oznaczonej geodezyjnie nr 89/5, AM-37, obręb Stare Miasto, dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w parterze budynku mieszkalnego na lokal usługowy. W uzasadnieniu organ wykazywał, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą we W., wskazując, że nie wyrażała w toku postępowania i nie wyraża nadal zgody na zmianę lokalu mieszkalnego na użytkowy, ponieważ w budynku, w którym lokal ten się znajduje, występują wyłącznie lokale mieszkalne. Decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r. nr SKO 4122/85/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazując na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wywiodło, że jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka na której planowana jest inwestycja usytuowana jest w sąsiedztwie dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie parametry, cechy i wskaźnik zabudowy pozostają bez zmian, gdyż wniosek dotyczy jedynie zmiany funkcji, a zmiany takie (wewnątrz lokalu), nie wpływają na zmianę parametrów budynku. Zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowych funkcji istniejących w najbliższej okolicy. W obszarze analizowanym dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami lokalizowanymi najczęściej na parterze budynku. Kontynuacja funkcji – jak wyjaśnił organ - oznacza, że zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkalną, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Planowana w niniejszej sprawie zamiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet masażu i zdobienia paznokci nie jest sprzeczna – zdaniem organu – z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Dominująca zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza bowiem możliwości lokalizacji usług świadczonych dla mieszkańców. Ocena funkcji musi co do zasady być przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich budynków położonych na nieruchomościach objętych analizą o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Kolegium na podstawie własnych ustaleń, stwierdziło również, że obszar analizowany został wyznaczony przez organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 -2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się do zarzutów odwołania skład orzekający Kolegium zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, że właściciel lokalu ma prawo do zmiany funkcji lokalu, chyba, że odpowiedni przepis prawa zakazuje bądź ogranicza taką zamianę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ bada jedynie, czy spełnione są przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zmierzenia, a decyzja ta jest decyzją związaną, ponieważ o ile wszystkie wymogi przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną spełnione, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wskazana ustawa nie przewiduje natomiast aby dla wydania omawianej decyzji konieczna była zgoda innych stron tego postępowania, czy też innych współwłaścicieli nieruchomości lub zarządcy nieruchomości. Co więcej, jeżeli z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpi osoba nie będąca właścicielem danej nieruchomości, zgoda właściciela nieruchomości na ustalenie warunków zabudowy nie jest również wymagana. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 Konstytucji, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. Sąd - po rozpatrzeniu wniosku B. K. o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania, postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania B. K. w związku z faktem, iż decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 30 lipca 2009 r., nr 49/2009 przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy z dnia 2 kwietnia 2009 r. wydaną dla A. P. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w parterze budynku mieszkalnego na lokal usługowy przy ul. [...] we W., na B. K. Obecna na rozprawie B. K. wniosła o oddalenie skargi, pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zasadnie organy przyjęły, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy wyżej przywołanej ustawy (patrz art. 4 ust. 2 tego aktu). Z art. 59 ust. 1 ustawy wynika również, że istnieje obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że również zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jaki stanowi wyodrębniony lokal, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż inwestor planuje zmienić sposób użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (gabinet masażu i zdobienia paznokci), przewidując możliwość wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu ścianek działowych. Sąd podkreślił, że łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierającej ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W niniejszej sprawie organy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, przy przyjęciu, że za działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Skarżąca nie kwestionuje zaś ustaleń organów, że na działkach sąsiednich i w sąsiednich budynkach oprócz lokali mieszkalnych znajdują się również – najczęściej w parterze budynku - lokale w których prowadzona jest działalność usługowa dla ludności. Powyższe przemawia za zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba też mieć na względzie, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, zasada dobrego sąsiedztwa stanowi jedynie o istniejących zmianach w istniejącym obiekcie a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która zawsze stanowi ingerencję w istniejący ład przestrzenny. W takim przypadku zyskuje ona więc inne znaczenie. Zdaniem Sądu trafnie również organy przyjęły, że spełniony został w niniejszej sprawie wymóg kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejących obiektów na działkach sąsiednich, w szerokim pojęciu "działki sąsiedniej". Należy zgodzić się z organem, że istniejąca w budynku w którym planowana jest inwestycja, funkcja mieszkalna lokali nie wyklucza możliwości świadczenia usług nieuciążliwych dla ludności, zwłaszcza w parterze budynku. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w związku z art. 64 Konstytucji. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W doktrynie przyjmuje się, że ustawowe granice wykonywania prawa własności kształtują nie poszczególne przepisy lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa – zarówno przepisy prawa cywilnego jak i przepisy innych działów – zwłaszcza zaś prawa administracyjnego (prawo budowlane, u.p.z.p. prawo ochrony środowiska i inne). Przyjmuje się również, że prawo zabudowy (zagospdaorowania) jest elementem prawa własności. Na tle powyższych wywodów wskazuje się, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wprowadza nowych treści normatywnych i nie stanowi źródła normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo dla zagospodarowania terenu na określonych przez ten przepis zasadach). Zdaniem Sądu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o własności lokali nie stwarzają podstawy do żądania ograniczenia swobody dysponowania przeznaczeniem przedmiotowego lokalu, jeżeli dysponowanie to pozostaje w zgodzie z innymi przepisami. Podstawy takiej nie dają również obawy Spółdzielni co do zakłócenia spokoju i ciszy po dokonaniu zamierzonej zmiany funkcji lokalu. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy tego typu zarzuty nie mogą być rozważane, są hipotetyczne i przedwczesne. Mogą być brane ewentualnie pod uwagę na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany sposobu użytkowania. Zauważyć należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Inwestor może do niej przystąpić po uzyskaniu aktów wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, który znajduje swoje oparcie wyłącznie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można też wywodzić naruszenia interesów osób trzecich – decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji w której znalazła się skarżąca Wspólnota. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W sprawie niniejszej poza sporem jest to, że dla analizowanego obszaru brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało podmiot do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia lokalu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu. Jak niewadliwie wskazał Sąd organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić wydania warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skoro natomiast organy ustaliły, że planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 1 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a te ustalenia w sprawie niniejszej nie były kwestionowane, oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organom i sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania lokalu o ile jest zgodna z przepisami odrębnymi – mieści się w granicach konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicielskich. Przepisy ustawy o własności lokali nie stwarzają bowiem podstaw do żądania ograniczenia swobody dysponowania przeznaczeniem przedmiotowego lokalu, jeżeli dysponowanie to pozostaje w zgodzie z innymi przepisami. Jednocześnie ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji, nie można z niej wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Co więcej wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy zawiera szereg wymogów nałożonych na przyszłego inwestora dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na usługowy zarządcy oraz współwłaścicieli budynku. Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdowały uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.