II SA/Wr 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 16 czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego oddala skargę Prezydent W. decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr [...]– po rozpatrzeniu wniosku A. M. P. – G. – na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm), ustalił warunki zabudowy przy ul. P. S. [...] we W., dla części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-37, obręb [...], dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w parterze budynku mieszkalnego na lokal usługowy. W uzasadnieniu organ wykazywał, że spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że ze względu na charakter inwestycji – zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w parterze budynku mieszkalnego na lokal usługowy, przeprowadzono jedynie analizę funkcji. Wyniki analizy zostały przedstawione w załączniku nr [...] i nr [...]. W obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 uzasadnia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." z siedzibą we W., wskazując, że nie wyrażała w toku postępowania i nie wyraża nadal zgody na zmianę lokalu mieszkalnego na użytkowy, ponieważ w budynku, w którym lokal ten się znajduje, występują wyłącznie lokale mieszkalne. Decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości jest podstawowym elementem prawa własności. Ochrona własności stała się filarem ustroju Rzeczypospolitej i podstawowym prawem ekonomicznym gwarantowanym przez art. 64 Konstytucji. Deklarowany przez Konstytucję prymat prawa własności i swobody zagospodarowania terenu potwierdza art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujący, że "każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Kolegium podkreśliło również, że zgodnie z postanowieniami ww. ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wskazując na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wywiodło, że jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Przytaczając treść art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działka na której planowana jest inwestycja usytuowana jest w sąsiedztwie dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie parametry, cechy i wskaźnik zabudowy pozostają bez zmian, gdyż wniosek dotyczy jedynie zmiany funkcji, a zmiany takie (wewnątrz lokalu), nie wpływają na zmianę parametrów budynku. Wskazano, że z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowych funkcji istniejących w najbliższej okolicy. W obszarze analizowanym dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami lokalizowanymi najczęściej na parterze budynku. Kontynuacja funkcji – jak wyjaśni organ - oznacza, że zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkalną, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Planowana w niniejszej sprawie zamiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet masażu i zdobienia paznokci nie jest sprzeczna – zdaniem organu – z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Dominująca zabudowa mieszkaniowa nie wyklucza bowiem możliwości lokalizacji usług świadczonych dla mieszkańców. Usługi dla ludności stanowią naturalną funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli w istniejącym budynku, w obrębie którego wyodrębniono na parterze przedmiotowy lokal nr [...], znajdują się obecnie wyłącznie lokale mieszkalne, a w budynkach sąsiednich wielomieszkaniowych występują także lokale z przeznaczeniem na cele usługowe, to nie może pozostać to bez wpływu na ocenę dopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Ocena funkcji musi co do zasady być przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich budynków położonych na nieruchomościach objętych analizą o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Kolegium na podstawie własnych ustaleń, stwierdziło również, że obszar analizowany został wyznaczony przez organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 -2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium decyzja pierwszoinstacyjna zawiera ustalenia odpowiadające obowiązującym w tym względzie przepisom prawa – art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie organ pierwszej instancji wskazał na odstąpienie od określenia parametrów zabudowy, skoro inwestycja nie spowoduje zmiany cech i parametrów zabudowy. Natomiast ustalenia odnoszące się do ochrony osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Projekt decyzji uzyskał również wszystkie wymagane uzgodnienia. Kolegium nie dopatrzyło się również żadnych uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co szczegółowo uzasadniono. Odnosząc się do zarzutów odwołania skład orzekający Kolegium zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt, że lokal mieszkalny nr [...] został wyodrębniony z budynku przy ul. P. S. nr [...]. Z istoty prawa własności wynika, że właściciel lokalu ma prawo do zmiany funkcji lokalu, chyba, że odpowiedni przepis prawa zakazuje bądź ogranicza taką zamianę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, właściwy organ bada jedynie, czy spełnione są przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zmierzenia, a decyzja ta jest decyzją związaną, ponieważ o ile wszystkie wymogi przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaną spełnione, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wskazana ustawa nie przewiduje natomiast aby dla wydania omawianej decyzji konieczna była zgoda innych stron tego postępowania, czy też innych współwłaścicieli nieruchomości lub zarządcy nieruchomości. Co więcej, jeżeli z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpi osoba nie będąca właścicielem danej nieruchomości, zgoda właściciela nieruchomości na ustalenie warunków zabudowy nie jest również wymagana. Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 - 5 organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." we W., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 Konstytucji, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując postawiony zarzut Spółdzielnia stwierdziła, że organy niezasadnie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 Konstytucji, biorąc pod uwagę art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właścicielowi wolno korzystać ze swojej rzeczy i rozporządzać nią ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Szczególnego znaczenia – zdaniem skarżącej – nabiera w sprawie art. 12 ust. 1 i następne ustawy z dnia 21 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 80, poz. 903 z późn. zm.), który stanowi, że właściciel lokalu w swoich prawach nie jest nieograniczony. Przepisy przyznają wszystkim właścicielom lokali uprawnienia ale również i obowiązki, z uwagi na potrzebę ochrony interesu ogółu współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej przepisy art. 12-17 przywołane wyżej ustawy winne lec u podstaw rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym w którym rozpatrywano sprawę zmiany funkcji lokalu mieszkalnego na usługowy, gdyż ochrona interesu ogółu mieszkańców lokali znajdujących się w nieruchomości winna być nadrzędną nad interesem jednostki. Skarżąca podniosła również, że wszystkie lokale w budynku mają charakter mieszkalny od momentu jego oddania do użytku, więc osoby nabywające poszczególne lokale miały przeświadczenie, że taki status lokali będzie utrzymany, co gwarantuje im poczucie spokoju i bezpieczeństwa, tym bardziej w chwili obecnej, kiedy w większości są to osoby starsze, ceniące sobie ciszę i spokój. Stan ten ulegnie zmianie przy pozostawieniu w obrocie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, organ winien również kierować się regulacją art. 144 k.c. zawierającą nakaz – skierowany do właściciela nieruchomości – powstrzymywania się, przy wykonywaniu prawa własności od działań, które zakłócałby ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Organy nie ustosunkowały się w ogóle do kwestii immisji na poszczególne lokale jakie powstaną w związku ze zmianą sposobu korzystania ze spornego lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. Sąd - po rozpatrzeniu wniosku B. K. o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania, postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania B. K. w związku z faktem, iż decyzją Prezydenta W. z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...] przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy z dnia 2 kwietnia 2009 r. wydaną dla A.M.P. –G. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w parterze budynku mieszkalnego na lokal usługowy przy ul. P. S. [...] we W., na B. K.. Obecna na rozprawie B. K. wniosła o oddalenie skargi, pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwana dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi. Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zasadnie organy przyjęły, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy wyżej przywołanej ustawy (patrz art. 4 ust. 2 tego aktu). Z art. 59 ust. 1 ustawy wynika również, że istnieje obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że również zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jaki stanowi wyodrębniony lokal, wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż inwestor planuje zmienić sposób użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (gabinet masażu i zdobienia paznokci), przewidując możliwość wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu ścianek działowych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sąd zważył, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i poprzedziło je prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem stron postępowania z zachowaniem podstawowych wymogów gwarantujących prawidłowość rozstrzygnięcia, zawartych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie jest kwestionowana również przez stronę skarżąca. Według postanowień przywołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, jeżeli planowana inwestycja spełnia łącznie wymagania przewidziane art. 61 ust. 1 – 5. Istotne również jest - co mocno akcentowało Kolegium – że jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 -5, przy braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierającej ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Do warunków objętych regulacją art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. należy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (pkt 1) uzależniająca zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy (sposobu użytkowania) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ma więc gwarantować kontynuację zarówno funkcji jak i formy zabudowy. Działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej – o jakiej mowa w tym przepisie – nie oznacza działki bezpośrednio sąsiadującej (przylegającej) z działką na której ma postać zabudowa. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem szerokiego pojęcia sąsiedztwa – jako obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, która dla każdego przypadku musi być ustalana oddzielnie (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 494). Natomiast wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczałoby w znacznym stopniu możliwość zabudowy oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadząc do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego, nad konstytucyjnie chronionym prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Jak wskazuje się w przywołanej literaturze i orzecznictwie ratio legis art. 61 jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy [i zagospodarowania terenu] nie dających się pogodzić z zabudową [zagospodarowaniem] już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (ibidem, s. 493). Omawiana norma stanowi zatem instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy), mając na względzie przede wszystkim, wymagania ładu przestrzennego. Stosowanie tego przepisu nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności którego elementem jest wolność zagospodarowania nieruchomości. Uprawniony może bowiem nieruchomość zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. W systemie prawa polskiego własność stanowi najszersze prawo do rzeczy. Ingerencja w to prawo stanowi zaś wyjątek. Określenie cech do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy. Istniejący ład przestrzenny ocenia się na podstawie analizy obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 przywołanego rozporządzenia. Granice tego obszaru analizowanego wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z przywołanym przepisem. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym według ustaleń organów znajdują się budynki wielomieszkaniowe w których występują także lokale wykorzystywane na cele usługowe. W niniejszej sprawie organy w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu, przy przyjęciu, że za działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/07, LEX nr 322451). Skarżąca nie kwestionuje zaś ustaleń organów, że na działkach sąsiednich i w sąsiednich budynkach oprócz lokali mieszkalnych znajdują się również – najczęściej w parterze budynku - lokale w których prowadzona jest działalność usługowa dla ludności. Powyższe przemawia za zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba też mieć na względzie, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, zasada dobrego sąsiedztwa stanowi jedynie o istniejących zmianach w istniejącym obiekcie a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która zawsze stanowi ingerencję w istniejący ład przestrzenny. W takim przypadku zyskuje ona więc inne znaczenie. Zdaniem Sądu trafnie również organy przyjęły, że spełniony został w niniejszej sprawie wymóg kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejących obiektów na działkach sąsiednich, w szerokim pojęciu "działki sąsiedniej". Tam też przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora, po to aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 59/07). W kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Przywołać w tym miejscu można pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, że przy wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1 tej ustawy a nie ograniczaniu inicjatyw obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Trafnie zatem Kolegium wywiodło, że projektowana w niniejszej sprawie inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją w ternie objętym analizą skoro w budynkach sąsiednich również łączona jest funkcja mieszkalna z funkcją usługową. Należy zgodzić się z organem, że istniejąca w budynku w którym planowana jest inwestycja, funkcja mieszkalna lokali nie wyklucza możliwości świadczenia usług nieuciążliwych dla ludności, zwłaszcza w parterze budynku. Wobec dotychczas powiedzianego nie trafiony okazuje się odstawowy zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w związku z art. 64 Konstytucji. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten zamieszony jest w rozdziale I ustawy – zasady ogólne i już sama systematyka ustawy nakazuje organ stosować przywołaną regulację w każdym przypadku przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (nawet gdy dotyczy to inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu). Prawidłowo zatem Kolegium odwołało się do powyższego przepisu i właściwie go zinterpretowało. Jak bowiem stwierdzają autorzy powołanego już Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z Niewiadomskiego, właściwa interpretacja zakresu i skutków prawnych tego przepisu wymaga wykładni systemowej i sięgnięcia do definicji prawa własności formułowanej na podstawie regulacji konstytucyjnej oraz przepisów prawa cywilnego. Prawo własności - jak już wskazano - stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy a jego ochrona stała się – zgodnie z art. 21 Konstytucji – jedną z zasad ustroju gospodarczego państwa. Przepis art. 64 § 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 140 k.c. właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W doktrynie przyjmuje się, że ustawowe granice wykonywania prawa własności kształtują nie poszczególne przepisy lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa – zarówno przepisy prawa cywilnego jak i przepisy innych działów – zwłaszcza zaś prawa administracyjnego (prawo budowlane, u.p.z.p. prawo ochrony środowiska i inne). Przyjmuje się również, że prawo zabudowy (zagospdaorowania) jest elementem prawa własności. Na tle powyższych wywodów wskazuje się w przywołanym już Komentarzu, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wprowadza nowych treści normatywnych i nie stanowi źródła normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo dla zagospodarowania terenu na określonych przez ten przepis zasadach). Komentatorzy uznają, że stanowi on raczej powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do obowiązujących norm. Ponadto należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratywny wobec ustaw i aktów wydanych na ich podstawie. Organ wydający taką decyzję nie może więc nałożyć w nich obowiązków nieprzewidzianych w prawie oraz nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Rolą omawianej decyzji jest bowiem skonkretyzowanie ustaw i aktów wydanych na ich podstawie dla określonego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jego cechami. Zgodnie z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p.na treść rozstrzygnięcia składają się zasady i warunki zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, które wcześniej pod tym kątem są przez organ analizowane. W niniejszej sprawie działanie organów odpowiadało wskazanym przepisom. Organy ustaliły, że planowana inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie można więc stawiać im zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto trzeba mieć też na względzie, że działający zgodnie z art. 6 k.p.a. organ administracji realizując postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zwolniony od respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. IOSK 646/06). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy rozstrzygając w przedmiocie ustalania warunków w niniejszej sprawie kierować się jedynie przepisami art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz przepisami art. 12 – 17 ustawy z 1994 r. o własności lokali. Przede wszystkim przywołane przepisy ustawy o własności lokali dotyczą zasad współkorzystania z nieruchomości wspólnej i partycypowania w pożytkach i kosztach (w tym zarządu nieruchomością wspólną) przez współwłaścicieli nieruchomości. Z przepisów tych nie wynika zakaz zmiany sposobu użytkowania lokalu przez jego właściciela. Zmiana sposobu użytkowania – o ile jest zgodna z przepisami odrębnymi – mieści się zaś w granicach konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicielskich. Zdaniem Sądu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o własności lokali nie stwarzają podstawy do żądania ograniczenia swobody dysponowania przeznaczeniem przedmiotowego lokalu, jeżeli dysponowanie to pozostaje w zgodzie z innymi przepisami. Podstawy takiej nie dają również obawy Spółdzielni co do zakłócenia spokoju i ciszy po dokonaniu zamierzonej zmiany funkcji lokalu. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy tego typu zarzuty nie mogą być rozważane, są hipotetyczne i przedwczesne. Mogą być brane ewentualnie pod uwagę na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany sposobu użytkowania. Zauważyć należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Inwestor może do niej przystąpić po uzyskaniu aktów wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, który znajduje swoje oparcie wyłącznie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można też wywodzić naruszenia interesów osób trzecich – decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, zgodnie z przedstawionymi wymogami zawiera szereg postanowień dotyczących ochrony interesów osób trzecich - zatem również strony skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości. Jeżeli na etapie realizacji decyzji lub w okresie późniejszym prawa skarżącej zostaną naruszone będzie ona mogła dochodzić ich ochrony we właściwym trybie. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien kierować się również normą zawartą w przepisie art. 144 k.c. Materia w nim zawarta dotyczy sfery cywilnoprawnej a nie sfery prawa administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.