II SA/Bk 497/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...].05.2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w M. odmówił przyznania G.J. zasiłków rodzinnych na synów P. oraz D.R. J. oraz dodatków do tych zasiłków na okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, a jako powód odmowy przyznania świadczeń wskazał brak spełnienia przez stronę przesłanek "osoby samotnej", gdyż skarżący pozostaje w związku małżeńskim, zaś nie ujawnił dochodów małżonki. Pomimo wezwania wnioskodawca nie przedstawił zaświadczenia o jej dochodach. Organ uznał, że skarżącego nie można uznać za osobę samotnie wychowującą dzieci, chociaż faktycznie je wychowuje, albowiem pozostaje on w formalnym związku z M.C.J., pomimo tego, że jej aktualne miejsce pobytu nie jest znane. Od niniejszej decyzji G.J. złożył odwołanie, w którym zakwestionował wydane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Odwołujący podniósł, że niniejsza sprawa trwa już bardzo długo, wielokrotnie była przedmiotem postępowań odwoławczych i orzeczeń sądu administracyjnego. Podkreślił, iż nieznane jest mu miejsce pobytu żony, może nawet już nie żyje, a ciężar utrzymania synów spoczywa wyłącznie na nim. W związku z tym domaga się ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując treść przepisu art. 5 ust. 1 i art. 4 pkt 16 i 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że zarzut strony, postulujący odstąpienie od ustawowo określonego pojęcia rodziny, a uwzględnienie sytuacji faktycznej, w jakiej skarżący się znajduje, nie mógł odnieść zamierzonego przez niego skutku. Formułując definicje "osoby samotnie wychowującej dziecko", "rodziny" i "dochodu rodziny" ustawodawca nie zawarł wymogu prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Fakt niezpozostawania małżonków we wspólnym gospodarstwie domowym nie ma znaczenia dla przyjęcia dochodów obu małżonków. Skoro zatem małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) niepozostający we wspólnym gospodarstwie domowym stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z mężem i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma prawnych możliwości nieuwzględnienia w składzie rodziny oraz pominięcia dochodów osiąganych przez M.C.J. Możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności, kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł G.J., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na samotne wychowywanie przez niego dzieci. Wskazał, iż matka dzieci jest pozbawiona praw rodzicielskich, a w urzędzie skarbowym jest traktowany jako samotny rodzic. Wskazane okoliczności, przesądzają zdaniem Skarżącego, że jest osobą samotnie wychowującą dzieci. G.J. podniósł też, że prawo nie jest spójne, a urzędnik nie może narzucać obywatelowi jego stanu cywilnego. Ponadto, sprawa toczy się już bardzo długo i powinna wreszcie znaleźć finał. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazywał Skarżący. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do braku możliwości ustalenia dochodów rodziny Skarżącego, z uwagi na niemożność ustalenia dochodów małżonki Skarżącego, która od wielu lat nie utrzymuje kontaktów z rodziną i której aktualny adres zamieszkania nie jest znany. Strona skarżąca od początku wskazywała, iż adres małżonki nie jest mu znany, przez co i zaświadczenie o jej dochodach nie mogło być wydane przez odpowiednie organy podatkowe. Od wielu lat M.C.J. nie mieszka razem ze Skarżącym i dziećmi w ich domu rodzinnym w Mońkach, a ponadto z uwagi na fakt opuszczenia rodziny ma odebrane prawa rodzicielskie. Organy administracji odmawiając Skarżącemu prawa do zasiłków rodzinnych konsekwentnie twierdziły, iż w przypadku gdy wnioskodawca pozostaje w związku małżeńskim (brak orzeczenia o rozwodzie) to nie może być uznany za osobę samotnie wychowującą dzieci. W związku z tym, jego wniosek winien być rozpatrywany w oparciu o ustalenie dochodów całej rodziny, a zatem także i małżonki. G.J. winien do wniosku załączyć zaświadczenie o dochodach małżonki, a z uwagi na niedostarczenie takiego dokumentu, organy nie miały możliwości pozytywnego ustosunkowania się do jego żądania. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej odmawiając Skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego naruszyły przepis § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), a także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), a w rezultacie także zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy małżonek osoby otrzymującej lub ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, osoba składająca wniosek o świadczenia rodzinne do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka, a w przypadku cudzoziemców, właściwej instytucji. Ustęp drugi tego przepisu stanowi, że ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględnia się tego małżonka. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, aby organ pouczył skarżącego o możliwości wynikającej z powołanego § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, skoro dostarczone przez skarżącego dokumenty uznał za niewystarczające do ustalenia dochodów rodziny. Organ I instancji przy wykonywaniu swoich czynności nie wspomniał o możliwościach płynących z treści ww. przepisu, gdy tymczasem winien rozważyć szczególną sytuację Skarżącego w oparciu o dyspozycję wspomnianego § 16 rozporządzenia. Nieuwzględnienie dochodów żony Skarżącego przy ustalaniu dochodu rodziny, mogłyby znacząco zmienić sytuację finansową wnioskodawcy. W ocenie Sądu, tego rodzaju postępowanie nakierowane, z zasady, na wspomaganie w trudnej sytuacji majątkowej i życiowej szerokie rzesze społeczeństwa, narusza ww. podstawowe zasady procedury administracyjnej, zawarte w art. 7, art. 8 oraz art. 9 kpa. O ile organ, rozpoznając tego rodzaju sprawę, dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. Jak zauważył to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OSK 743/05, w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczeń rodzinnych ma charakter pokrewny do ww. rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystającym z takiej pomocy. Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego - do którego przysługują różnorodne dodatki. Zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dzieci. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie, oba organy administracji publicznej odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r., z powodu nieustalenia dochodów żony Skarżącego, z którą Skarżący nie utrzymuje kontaktów od ponad 10 lat i której miejsce pobytu nie jest znane, co wynika z akt administracyjnych. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika tylko, iż żona Skarżącego ostatnio przebywała w Belgii, nie znane jest jednak dokładne jej miejsce zamieszkania. Wydając decyzje w sprawie, organy powołały się wyłącznie na treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł., a stosownie do art. 3 ust. 16 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych rodzina oznacza między innymi małżonków oraz pozostające na utrzymaniu dzieci. Organy nie brały pod uwagę innych możliwości prawnych, które wynikają choćby ze wspomnianego § 16 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że o ile organ nie jest zobowiązany do kategorycznego zastosowania ww. przepisu, to nie oznacza to, iż nie ma on obowiązku pouczenia strony o możliwościach prawnych wynikających z tego przepisu. To na organach ciążą obowiązki wnikliwego rozpoznania sprawy i właściwego informowania stron postępowania. Co prawda nie jest rolą organu wyręczanie strony w czynnościach, jednakże powinien on wskazywać na wszelkie możliwe sposoby pozytywnego załatwienia sprawy, która dla strony jest często tą najważniejszą. Należy też mieć na uwadze, że interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, która - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005r. sygn. akt P 33/05 (OTK-A 2005/10/115) ma - podobnie jak ustawa o pomocy społecznej - wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałaby akceptacją naruszenia unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Podobne stanowisko, przy podobnej sytuacji faktycznej zastało zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02.08.2007r., w sprawie I SA/Wa 815/07. Tutejszy Sąd Administracyjny stanowisko to popiera. Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien pouczyć wnioskodawcę o możliwościach płynących z treści § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a w konsekwencji, po złożeniu przez skarżącego zaświadczenia z Policji o tym, że zgłosił zaginięcie żony, rozważyć czy w przedmiotowej sprawie zaistniałaby możliwość zastosowania § 16 ust. 2, stosownie do którego, ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględnia się tego małżonka, w oparciu o znajdującą się w aktach dokumentację. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.