II SA/Ol 987/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy w Dywitach z dnia 30 czerwca 2009 roku nr XXX/249/09 w przedmiocie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu W dniu "[...]" Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę D. przedszkoli publicznych. Określono, iż opłata stała za świadczenia wychowawczo-dydaktyczne oraz opiekuńcze wykraczające poza podstawy programowe będzie wynosić 140 zł miesięcznie oraz, że opłata ta nie podlega zwrotowi ani obniżeniu z tytułu czasowej nieobecności wychowanka w przedszkolu. W kolejnych punktach tejże uchwały wskazano, iż opłata za przygotowanie posiłków wynosi 30 zł miesięcznie, zaś opłata dzienna za wyżywienie - 5,20 zł, przy czym w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu trwającej dłużej niż dwa dni, opłaty te nie są pobierane, za każdy dzień nieobecności. Na powyższą uchwałę skargę złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniesiono, iż uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 i art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Wskazano, iż co do zasady przedszkola publiczne, co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzą bezpłatne nauczanie. Opłata ustalona przez Radę Gminy D. w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia publicznego przedszkola samorządowego, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń, a jednocześnie zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały będzie musiało ponosić taką samą odpłatność. Podkreślono również, iż opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny. Zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Ponadto wskazano, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego, iż takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie przewiduje pojęcia "opłaty stałej", a wskazane w przepisach uprawnienie rady obejmuje jedynie ustalenie opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przekraczające podstawę programową. Podkreślono, iż uprawnienie do jej ustalenia nie można kojarzyć z dowolnością ani stałością, gdyż sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca – racjonalna i stosownie uzasadniona. Natomiast z zapisów przedmiotowej uchwały nie wynika, co jest podstawą ustalenia opłaty we wskazanej wysokości. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest również pozbawienie możliwości zwrotu opłaty w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń. Brak świadczenia ze strony gminy, a pobranie opłaty od rodziców (opiekunów) dzieci, uczęszczających do przedszkola, lecz nieobecnych w danym czasie, narusza w tym przypadku wskazaną wyżej zasadę ekwiwalentności świadczeń. Podniesiono także, iż Rada Gminy D. ustalając opłaty za przygotowanie posiłków oraz wyżywienie działała bez umocowania w przepisach obowiązującego prawa, bowiem w myśl art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 67a ust. 3, 5 i 6 ustawy o systemie oświaty wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż analogiczne do § 1 pkt 1 skarżonej uchwały zapisy były stosowane wcześniej przez Radę Gminy i organ nadzoru nie kwestionował ich. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących § 1 pkt 2 i 3 uchwały wskazano, iż stanowisko Wojewody jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Stosownie bowiem do art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Jednocześnie przepis ten nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, a więc zastosowanie będzie miał art. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego, czyli gmina. Ustalanie warunków korzystania ze stołówki, w tym opłat za posiłki odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, dlatego też kompetencję do ich ustalenia posiada Rada Gminy D., a nie Wójt Gminy D. jak wskazuje skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności W myśl art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Zgodnie zaś z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001r. Nr 61, poz. 624) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego winien wynosić nie mniej niż 5 godzin dziennie. Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, iż w przypadku gdy przedszkole publiczne realizuje jedynie podstawę programową wychowania przedszkolnego, rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka, bowiem te świadczenia są bezpłatne. Taka opłata może być ustalona wyłącznie za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. W związku z tym w uchwale ustalającej tę opłatę niezbędne jest dokładne wskazanie, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest ustalana i co składa się na opłacane świadczenie. Samo określenie w uchwale, iż są to świadczenia wychowawczo-dydaktyczne i opiekuńcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego nie jest wystarczające. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009r. (sygn. akt I OSK 1189/08) nie wynika z tego, jakie zajęcia mają być prowadzone, które te podstawy przekraczają. Określenie w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie, nie oznacza bowiem, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Tymczasem z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, za jakie konkretnie świadczenia przekraczające podstawę programową została ustalona opłata. Brak takiego wskazania nie tylko narusza powyższe przepisy prawa, ale uniemożliwia także ocenę, czy świadczenia odpłatne rzeczywiście stanowią realizację programu ponad podstawę programową, a tym samym czy zaistniały podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty. Ponadto jak słusznie podniesiono w skardze opłata za świadczenia ponad podstawę programową ustalana jest na zasadzie ekwiwalentności świadczeń. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009r. (sygn. akt I OSK 1450/08) wskazano, iż upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy możliwości ustalania opłat za nauczanie i wychowanie, w zakresie przekraczającym podstawę programową jak i tego że wymierzona w ten sposób opłata jest swoistą zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009r., sygn. akt I OSK 1450/08). Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi prowadzone przez przedszkole jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przedmiotowa uchwała winna zatem precyzyjnie określać poszczególne, dostępne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne oraz wysokość opłaty za każde z tych świadczeń z osobna. Uprawnienia tego nie można jednak kojarzyć z dowolnością ani stałością. Przewidziana w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy kompetencja wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Uprawnienie rady obejmuje jedynie ustalenie opłat za świadczenia, prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Zatem słuszne jest twierdzenie organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy D. w rzeczywistości wprowadziła opłatę stałą, niezależną od czasu, w którym dziecko korzysta z zajęć wykraczających poza podstawę programową. Ponadto wskazać należy, iż skoro opłata ustalana jest na zasadzie ekwiwalentności świadczeń, to nie znajduje uzasadnienia zapis uniemożliwiający zwrot lub obniżenie opłaty w przypadku czasowej nieobecności wychowanka w przedszkolu. W takim przypadku nie można bowiem mówić o żadnej ekwiwalentności świadczeń, skoro rodzic musi ponosić opłatę pomimo faktu, iż dziecko nie uczestniczy w zajęciach przedszkolnych, a tym samy nie korzysta ze świadczeń przekraczających podstawę programową. Należy także podzielić zarzut skargi dotyczący odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści art. 67a ust. 3 i 5 ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub też w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Wprawdzie przepis ten dotyczy stołówki szkolnej, lecz w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć przedszkola. Za tym, iż art. 67a ustawy o systemie oświaty odnosi się do przedszkoli opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 lipca 2009r. (sygn. akt I OSK 1450/08). Pojęcie organu prowadzącego szkołę zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż jest to minister, jednostka samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne i fizyczne. Gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Jednakże na gruncie ustawy o systemie oświaty, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianym zakresie, podziału zadań i kompetencji między poszczególne organy gminy dokonano w art. 5c powołanej ustawy, biorąc za kryterium rodzaj i charakter tych zadań. Zgodnie zaś ze znowelizowaną treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty (zmiana dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowania w sprawach nieletnich (Dz.U. Nr 145 poz. 917) w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3 i 5 wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zatem należy stwierdzić, iż rada gminy w ogóle nie była uprawniona do ustalenia opłat za przygotowanie posiłków oraz wyżywienia. Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, iż podniesiona przez Wójta Gminy okoliczność, iż podobne zapisy znajdujące się w poprzednich uchwałach Rady Gminy nie były przez organ nadzoru kwestionowane nie ma żadnego znaczenia, gdyż Sąd dokonuje kontroli wyłącznie zaskarżonej uchwały. Natomiast co do kompetencji dotyczącej ustalania odpłatności za wyżywienie wskazać należy, iż argumentacja Wójta Gminy - w świetle wyżej wskazanego znowelizowanego przepisu art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty - straciła na swojej aktualności. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, iż zapisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.