III SA/Wr 622/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Miasto I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Miasto. Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił w skardze, iż: • § 1, § 2 zdanie drugie, § 4 uchwały oraz załącznik do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.); • § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 uchwały w istotny sposób naruszają przepisy art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; • § 3 ust. 3 uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 31 oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie niniejszego wyroku pełnomocnik Wojewody skonstatował ponadto, że wyeliminowanie z obrotu wskazanych przepisów spowoduje bezprzedmiotowość pozostałych zapisów zakwestionowanej uchwały, w związku z czym zasadne jest żądanie stwierdzenia jej nieważności w całości. Uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze organ nadzoru wywodził, iż powołany w podstawie prawnej uchwały art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W świetle art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 3 tej samej ustawy, zakładanie i prowadzenie tego typu przedszkoli należy przy tym do zadań własnych gmin, które powinny być realizowane z jej środków. Z delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei, że "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Zdaniem Wojewody, opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 powinny zatem wskazywać konkretne kwoty za konkretne świadczenia dodatkowe (ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego). Można bowiem przyjąć, że nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń. Tego wymogu nie spełnia § 1 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że: "Miesięczną opłatę rodziców (opiekunów) za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych określa się kwotą stanowiącą 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów." Zgodnie z takim postanowieniem cytowanego przepisu, wszyscy rodzice (prawni opiekunowie) dziecka będą musieli ponosić taką samą opłatę, co – w ocenie organu nadzoru – narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową. Dla poparcia trafności prezentowanego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki tutejszego Sądu: z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 94/06) i z dnia 30 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wr 122/07). Zdaniem strony skarżącej, norma kompetencyjna z w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia również organu stanowiącego gminy do ustalenia wzorca umowy świadczenia usług, zawieranej przez dyrektora przedszkola z rodzicami (opiekunami) dziecka. Kwestia regulacji wzajemnych praw i obowiązków tychże stron stosunku zobowiązaniowego powinna być – zgodnie z zasadą swobody umów określoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego – pozostawiona woli stron. Nie można zatem przyjąć, że § 2 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu: "Zakres świadczeń przedszkola określa umowa o świadczeniu usług zawarta pomiędzy dyrektorem placówki a rodzicami (opiekunami). Wzór umowy stanowi załącznik do niniejszej uchwały", znajduje oparcie w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Dalej wyrażono w skardze zapatrywanie o sprzeczności z prawem § 3 ust. 1i ust.2zakwestionowanej uchwały, które stanowią: "1. Miesięczną opłatę za świadczenia przedszkola na rzecz dziecka, którego stałe miejsce zamieszkania znajduje się poza obszarem W., ustala się w wysokości przeciętnego kosztu utrzymania dziecka we w. przedszkolu publicznym, obliczonego za poprzedni rok budżetowy. 2. Miesięczna opłata, o której mowa w ust. 1, może być ustalona na zasadach określonych w § 1, jeżeli różnicę pomiędzy przeciętnym kosztem utrzymania dziecka w przedszkolu a opłatą ponoszoną przez rodziców pokrywać będzie gmina właściwa dla miejsca stałego zamieszkania dziecka, na podstawie zawartego z Miastem porozumienia. Do czasu zawarcia porozumienia, o którym mowa w zdaniu pierwszym, miesięczną opłatę ustala się w wysokości 200% opłaty określonej w § 1." Rodzice dziecka, którego stałe miejsce zamieszkania znajduje się poza obszarem Miasta W., zostali zatem zobowiązani do ponoszenia większych kosztów (opłat) za świadczenia przedszkola przekraczających podstawę programową, z których korzysta ich dziecko, w przypadku braku porozumienia pomiędzy Miastem a gminą właściwą ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. W ocenie organu nadzoru, ani względy prawne, ani ekonomiczne, nie uzasadniają przyjętej regulacji. Trudno bowiem przyjąć, iż przedszkola prowadzone przez Miasto W. ponoszą większe koszty i nakłady finansowe, udzielając świadczeń przekraczających podstawę programową dzieciom mającym miejsce zamieszkania poza terenem Miasta. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ustalenia większej opłaty w tym zakresie. Postanowienia § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały naruszają ponadto konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zadekretowaną w art. 32 Konstytucji RP (w związku z art. 7, 8 i 16 ust. 2). Zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, podobnie: 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). W ocenie organu nadzoru, stałe miejsce zamieszkania dziecka poza terenem gminy W. nie uzasadnia ustalenia większych opłat dla rodziców (prawnych opiekunów) tegoż dziecka. Z analogicznych powodów należało – twierdzi Wojewoda – zakwestionować legalność § 7 uchwały, na mocy którego w stosunku do dzieci, których stałe miejsce zamieszkania znajduje się poza obszarem Miasta W., wyłączono stosowanie zwolnień oraz ulg w opłatach za świadczenia przedszkola, przewidzianych w § 5 i § 6 uchwały. Strona skarżąca wywodziła następnie, że postanowienie § 3 ust. 3 uchwały, w brzmieniu: "Upoważnia się Prezydenta W. do zawarcia z gminami porozumień, o których mowa w ust. 2, do dnia [...] r.", narusza z kolei szereg przepisów (wymieniono w tym zakresie: art. 165 Konstytucji RP, a także art. 2 ust. 2, art. 11a, art. 26 ust. 1, art. 30, art. 31, art. 33 ust. 4, art. 46 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), ponieważ bezpodstawne jest udzielanie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), przez organ stanowiący gminy, upoważnienia do reprezentowania gminy oraz składania oświadczeń woli w jej imieniu, skoro kompetencje te wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i to rangi ustawowej. W odniesieniu do § 4 uchwały, stwierdzającego, iż: "Pierwszeństwo w przyjęciu do przedszkoli mają dzieci, których stałym miejscem zamieszkania jest W.", zarzucono w skardze przekroczenie zakresu delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Na podstawie tego przepisu rada gminy uzyskała bowiem wyłącznie kompetencję do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Tymczasem powołany przepis uchwały określa zasady dostępu do prowadzonych przez Gminę placówek realizujących program wychowania przedszkolnego, stwierdzając, iż pierwszeństwo mają dzieci, których stałym miejscem zamieszkania jest Miasto W. Jest to niezgodne z § 134 i § 135 (w związku z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). W końcowym fragmencie skargi s. (5 i 6) organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na wadliwość polegającą na nieopublikowaniu zaskarżonej uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody, do tego rodzaju aktów należy także zaliczyć uchwały podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi, Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi w całości, z następującą argumentacją. Zdaniem strony przeciwnej, zarzuty dotyczące podjęcia § 3 ust. 1 i ust. 2, a także § 7 uchwały z naruszeniem art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji są nieuzasadnione. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zaspokojenie zbiorowych potrzeb członków wyłącznie tejże wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie gminy (E. Olejniczak-Szałowska: Członkostwo wspólnoty..., s. 4-5). Gmina nie jest więc zobowiązana do zaspokajania potrzeb mieszkańców sąsiednich gmin i do ponoszenia wydatków na ten cel. Z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika zresztą, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Jeżeli do takiego przedszkola uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji w myśl art. 90 ust. 2c tej samej ustawy. W ocenie Prezydenta W., Rada Miejska W. nie naruszyła zasady równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą cechę, gdyż z przytoczonej argumentacji wynika, że podmioty te nie posiadają przymiotu równości. Przeciwnie, Rada przyjęła kryterium różnicowania pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią przywołanych regulacji. Ustosunkowując się do zarzutu, że § 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż norma ta nie upoważnia gminy do ustalania pierwszeństwa przyjmowania do przedszkola, a pozwala jedynie na ustalenie wysokości opłat, wywodzono w odpowiedzi na skargę, że zasada pierwszeństwa wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina musi zapewnić miejsca w przedszkolu dla mieszkańców wspólnoty, a zatem w pierwszej kolejności dostęp do przedszkoli musi być zapewniony dla tych dzieci, które mają miejsce zamieszkania na terenie W., a nie dzieciom z ościennych gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z rażącym naruszeniem wielu przepisów. Zdaniem składu orzekającego, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. W tej materii należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05 – niepublik.) wyraził następujące zapatrywanie: "Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606)". W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa") przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym (NSA podzielił przy tym zapatrywanie sądu administracyjnego pierwszej instancji, który przyjął, że adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym). Z tego, że zaskarżona uchwała powinna być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego, wynikają co najmniej dwa ważkie skutki. Po pierwsze, stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej skrótowo jako "u.s.g."), nie obowiązuje w tym wypadku czasowe ograniczenie (jednoroczne), w ramach którego możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały (w sprawie chodzi wszak o uchwałę podjętą jeszcze w [...] r.). Po drugie, akty prawa miejscowego podlegają szczegółowemu trybowi promulgacji. Wedle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie – jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), w niezmienionym (w tym zakresie) brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania spornej uchwały przez RM W.: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." Jak wynika z art. 13 pkt 2 tej samej ustawy, między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedstawionym regułom promulgacyjnym powinna zatem podlegać również uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Tymczasem w § 11 wprowadzono zapis, w myśl którego "Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r." Rada przewidziała zatem dłuższy okres (niż 14 dni), po upływie którego sporny akt powinien wejść w życie, co jest dopuszczalne w wypadku aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ostatnio powoływanej ustawy. Nie skierowano jednak uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi jaskrawe naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 tej samej ustawy. Uchybienie to – samo w sobie – stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego przez Wojewodę aktu, w całości. Niezależnie od dopiero co opisanego naruszenia prawa, trzeba się jednak także zgodzić z pozostałymi zarzutami skargi. Organ nadzoru trafnie zakwestionował przede wszystkim zapis przyjęty w § 1 uchwały, w następującym brzmieniu: "Miesięczną opłatę rodziców (opiekunów) za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych określa się kwotą stanowiącą 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów." Takie ogólnikowe ujęcie powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Godzi się w związku z tym zwrócić uwagę, że sądy administracyjne wielokrotnie już podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. choćby uzasadnienia wyroków tutejszego Sądu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07), a taki właśnie charakter – w świetle poprzednich uwag – ma bez wątpienia wysokość opłaty ustalonej w § 1 zaskarżonej uchwały. Sądy dawały też niejednokrotnie wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat (zob. zwłaszcza uzasadnienie powołanego już wcześniej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07). Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania – w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej – odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 1 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej. Nie można też wykluczyć naruszenia w ten sposób art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Granice delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 zostały z kolei przekroczone w postanowieniach: § 2 zdanie drugie zaskarżonej uchwały (przepis odsyłający do załącznika, w którym opracowany został "Wzór umowy o świadczenie usług") i § 4, stosownie do którego: "Pierwszeństwo w przyjęciu do przedszkoli mają dzieci, których stałym miejscem zamieszkania jest W.". Należy w pełni zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że w pojęciu "ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", jakim prawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, nie mieszczą się: ani ustalanie wzorów umów (co stanowi materię prawa cywilnego – w ramach przewidzianej tam swobody umów – nie podlegającą reglamentacji publicznoprawnej), ani też określanie jakichkolwiek zasad przyjmowania do przedszkoli, w tym zasady pierwszeństwa w przyjęciu. Oba rozważane w tym miejscu zapisy uchwały naruszają zatem ewidentnie postanowienia § 134 i § 135 (w związku z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), ponieważ w uchwale (także takiej, która ma rangę aktu prawa miejscowego – § 143) zamieszcza się wyłącznie (podkreślenie składu orzekającego) sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym (w tym wypadku chodzi o art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej, nie można też odmówić racji organowi nadzoru, gdy formułuje on zarzut naruszenia – w zapisach przyjętych w § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz w § 7 uchwały – konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), wspartej zresztą dodatkowo w tym przypadku zasadą powszechnej dostępności do przedszkola publicznego, proklamowaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy oświatowej i potwierdzoną w ust. 2 tego artykułu, właśnie jako jeden z wyznaczników odróżniających przedszkole jako publiczną formę wychowania przedszkolnego od przedszkola niepublicznego. Przywołane przez sąd przepisy nie pozostają przy tym wcale w opozycji do rozwiązań przyjętych w art. 1 ust. 1 i w art. 7 ust. 1 u.s.g., na które powołała się strona przeciwna w odpowiedzi na skargę. Prostą konsekwencję czysto sformalizowanego stanowiska, że wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy a zadaniem własnym gminy jest wyłącznie zaspokajanie zbiorowych potrzeb tej wspólnoty, stanowiłby całkowity zakaz przyjmowania dzieci nie będących mieszkańcami gminy do prowadzonych przez nią przedszkoli publicznych. Zapatrywania takiego nie można jednak bronić z oczywistych powodów, właśnie wynikających z publicznej – w tym wypadku – formy wychowania przedszkolnego, zakładającej powszechną jej dostępność. Taka regulacja uniemożliwia z kolei – zdaniem Sądu – jakiekolwiek formy dyskryminowania prawnego, choć o podłożu ekonomicznym (co jest widoczne w rozwiązaniach przyjętych w § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz w § 7 zaskarżonej uchwały) dzieci formalnie nie będących członkami wspólnoty samorządowej określonej gminy jednak przyjętych do prowadzonego przez tą gminę przedszkola publicznego (a takie właśnie założenie legło u podstaw rozwiązania przyjętego we wszystkich trzech ostatnio wymienionych przepisach uchwały, cytowanych wcześniej we fragmencie niniejszego uzasadnienia, obrazującym ustalenia stanu faktycznego). Godzi się zresztą zwrócić dodatkowo uwagę na te judykaty i głosy doktryny, w których już wcześniej sądy administracyjne opowiadały się przeciwko naruszaniu konstytucyjnej zasady równości przy stanowieniu uchwał dotyczących opłat za świadczenia przedszkoli publicznych (zob. uzasadnienia wyroków WSA: z dnia 27 kwietnia 2005 r., IV SA/Wr 916/04 i z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 oraz M. Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, teza 3 do art. 6). Skonstatować wreszcie należy, że w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada – wskazując Prezydenta W. jako organ upoważniony do zawarcia z innymi gminami porozumień w przedmiocie pokrywania przez nie różnicy pomiędzy przeciętnym kosztem utrzymania dziecka (mieszkańca gminy ościennej) a opłatą ponoszoną przez jego rodziców (opiekunów) – przyjęła rozwiązanie zbędne, bowiem zwłaszcza przepisy art. 30 ust. 1 in principio, art. 31 i art. 46 u.s.g. regulują szczegółowo zasady wykonywania uchwał rady gminy oraz zasady reprezentowania gminy jako osoby prawnej w jej stosunkach zewnętrznych. Niemal wszystkie przedstawione uchybienia – jeśli uwzględnić ich wagę oraz rangę przepisów, z którymi zakwestionowane zapisy uchwały pozostają w jaskrawej sprzeczności – trzeba było zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, w tym także norm konstytucyjnych. Dlatego też konieczne było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a ponieważ pozostałe zapisy nawiązują – bezpośrednio lub pośrednio – do wadliwych rozwiązań przyjętych przez Radę i – jako takie – stałyby się bezprzedmiotowe po usunięciu postanowień naruszających prawo, Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności całej uchwały zaskarżonej przez Wojewodę, kierując się dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (I punkt wyroku). Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.