IV SA/Wr 122/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli i zespołów przedszkolno-żłobkowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych od Gminy K. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. wstrzymuje wykonanie zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 2 ust. 1 pkt 7 i art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Miejska w K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli i zespołów przedszkolno-żłobkowych. W niniejszej uchwale Rada uchwaliła następujące zapisy: "§ 1. Uchwała dotyczy przedszkoli publicznych i zespołów przedszkolno - żłobkowych prowadzonych przez Gminę Miejską K. . § 2.1. Ustala się następujące opłaty miesięczne za świadczenia w przedszkolach i zespołach przedszkolno - żłobkowych: 1) Przedszkole nr [...], K. ul. W. [...] - [...] zł. 2) Przedszkole nr [...], K. ul. B. G. [...] - [...] zł. 3) Zespół Przedszkolno - Żłobkowy nr [...], K. ul. G. [...] - [...] zł. 4) Zespół Przedszkolno - Żłobkowy nr [...], K. ul. B. G. [...] - [...] zł. 2. Opłaty podlegają waloryzacji o przewidywany wskaźnik inflacji przyjęty do projektu budżetu na dany rok kalendarzowy. § 3. Wysokość opłaty, o której mowa w § 2 ponoszą rodzice dzieci korzystających z przedszkola w zakresie większym niż podstawy programowe. § 4. Wysokość opłaty ulega zmniejszeniu: a) o 50 % na drugie dziecko uczęszczające do przedszkola lub grupy żłobkowej w zespole przedszkolno - żłobkowym, b) o 90 % na trzecie dziecko uczęszczające do przedszkola lub grupy żłobkowej w zespole przedszkolno - żłobkowym. § 5. Uchyla się uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli i zespołów przedszkolno- żłobkowych. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta K. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] ." Uzasadniając jej podjęcie Rada Miejska w K. wskazała, że finansowanie przedszkoli publicznych gmina realizuje z dochodów własnych. Wysokość opłaty stałej obecnie we wszystkich przedszkolach publicznych i zespołach przedszkolno żłobkowych wynosi [...] zł. Aby ustalić realne wpływy do budżetu na rok [...] z tytułu opłat za świadczenia w przedszkolach i zespołach przedszkolno-żłobkowych proponuje się zmianę opłaty o przewidywany wskaźnik inflacji przyjęty do projektu budżetu na [...]r., który wynosi 1,5 %. Przyjmując powyższy wskaźnik opłata stała winna od [...]r. wynosić [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. , w oparciu o art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 61 § 2 pkt 3 i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały. Uzasadniając swe żądanie podał, że w toku badania jej legalności stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych (ust. 7 art. 5). W myśl art. 5a ustawy o systemie oświaty: zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach (ust. 1). Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym: 1) gmin - w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5; 2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a; 3)samorządów województw - w szkołach, placówkach, zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych, o których mowa w art. 5 ust. 6 (ust. 2). Zadaniem oświatowym gminy jest także zapewnienie dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego, o której mowa w art. 94a ust. 4 (ust. 2a). Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Art. 6 tej ustawy określa przedszkole publiczne jako przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dodatkowo według § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z kolei zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek stałej opłaty, w tym także miesięcznej, za korzystanie ze świadczeń przedszkoli czy zespołów przedszkolno-żłobkowych. Kompetencją rady jest jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1250/03 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 916/04. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Z kolei art. 8 Konstytucji stwierdza, iż jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Realizując kompetencję organ stanowiący musi, więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, bowiem Rada unormowała stany, których normować nie może. W tym stanie rzeczy należy uznać skargę za zasadną i celową. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, iż podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Przepis ten pozwala organowi stanowiącemu gminy ustalać opłaty miesięczne za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (...) (Dz.U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Ustalona przez Radę opłata przeznaczona jest na częściowe pokrycie kosztów przygotowania posiłków, tj. funduszu płac personelu kuchennego, intendentki oraz częściowego funduszu płac woźnych oddziałowych. Z przygotowanych posiłków korzystają dzieci, które przebywają w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie. Zdaniem Gminy Miejskiej K. , zaskarżona uchwała nie narusza więc obowiązujących przepisów. Podejmując tę uchwałę Rada Miejska działała w granicach swoich uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia ich nieważności. W dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli i zespołów przedszkolno-żłobkowych. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) , art. 2 ust. 1 pkt 7 i art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższej uchwale Wojewoda D. postawił zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W przepisie art. 6 tej ustawy ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazana wyżej podstawa programowa wynosi zaś nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001r. Nr 61, poz. 624). W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa polega na braku wykazania przez organ uchwałodawczy, że przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum programowe, czego konsekwencją jest ustalona w zaskarżonej uchwale opłata. Otóż, niewątpliwym jest, że rada gminy nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Jednak w sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia to minimum przekraczające ustala się opłatę. Niemniej jednak wówczas należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Rada Miejska zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Podkreślić przy tym trzeba, że uprawnienia do jej ustalenia nie można kojarzyć z dowolnością ani stałością. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty było podłoże ekonomiczne (finansowe), tj. ustalenie realnego wpływu do budżetu gminy na rok [...] z tytułu opłat za świadczenia w przedszkolach i zespołach przedszkolno-żłobkowych. Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę Rada Miejska K. dopuściła się istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania, że realizując program wychowania przedszkolnego wykracza się poza jego ramy i z tego tytułu żąda uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Punkt III wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.