I OSK 971/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 104/05 w sprawie ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 8 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty za korzystanie z przedszkoli oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 marca 2005 r. IV SA/Po 104/05, po rozpoznaniu skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 8 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty za korzystanie z przedszkoli, oddalił skargę. Rada Gminy D. 30 września 2004 r. podjęła uchwałę, ustalając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych, w uchwale tej wskazano, że wchodzi ona w życie w dniu 30 września 2004 r., a opłaty w niej przewidziane obowiązują od 1 października 2004 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 listopada 2004 r. Wojewoda L. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność par. 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy. W ocenie organu nadzorczego omawiana wyżej regulacja istotnie naruszyła prawo w szczególności art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych /Dz.U. nr 62 poz. 713 ze zm./. Zgodnie bowiem z art. 4 omawianego wyżej przepisu, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w Dziennikach Urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określił inny termin. Zgodnie z art. 13 pkt 2 omawianej regulacji, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie Wojewody uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jest aktem prawa miejscowego. Jest to bowiem akt ogólny, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników. Zatem skoro Rada w par. 5 kwestionowanej uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i obowiązuje od 1 października 2004 r., narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i w sposób istotny narusza prawo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina D. zarzucając naruszenie art. 91 par. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności tylko części uchwały /zdaniem skarżącego przepis dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności tylko całego aktu, a nie jego części/, a nadto naruszenie art. 41 par. 1 wymienionej wyżej ustawy i art. 4 par. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych; poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest przepisem powszechnie obowiązującym i wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Rada Gminy podnosiła, że akt prawa miejscowego musi być bezpośrednio skierowany do wszystkich mieszkańców gminy i bezpośrednio rozstrzygać o ich prawach. Tymczasem postanowienia uchwały adresowane są do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych, a zatem uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym jedynie określone podmioty struktury organizacyjnej gminy. Uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio praw i obowiązków podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tego względu, że rozstrzygnięcie Wojewody L. nie narusza przepisów prawa. Po pierwsze wbrew zarzutom skargi, obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności jedynie części uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Stanowi tak wyraźnie powołany także w skardze art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru; takie rozwiązanie pozwala pozostawić w obrocie prawnym pozostałe, a niewadliwe zapisy danego aktu, jeśli mogą one w takim ograniczonym zakresie funkcjonować. W przedmiotowym przypadku wyeliminowanie jedynie postanowień par. 5 uchwały nie burzy spójności całego aktu, a w miejsce zakwestionowanej regulacji wchodzą postanowienia przywołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /art. 41/ oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 4 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 tego ostatniego aktu stanowi, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeśli dany akt normatywny nieokreśla innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Obydwa przywołane przepisy odwołują się do pojęcia prawa miejscowego. W przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia prawo miejscowe. Każdorazowo by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne jak i formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotowa uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie wiąże tylko określone podmioty struktury organizacyjnej gminy. Przedmiotem uchwały jest określenie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych i adresatami zawartych w niej norm będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Takie ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów także w ocenie Sądu, przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów, co najmniej grupowo o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Uchwała rady gminy wydana w warunkach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 40-42 ustawy samorządowej i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, określająca zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej, odpowiada pojęciu przypisywanemu w doktrynie norm prawa miejscowego. Ten przymiot ma także uchwała Rady z dnia 30 września 2004 r. Skoro zatem przedmiotowa uchwala ma cechy aktu prawa miejscowego, to zgodnie z art. 4 par. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, może wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jeśli nie przewiduje ona odmiennego - dłuższego terminu. Prawidłowo zatem Wojewoda zakwestionował par. 5 przedmiotowej uchwały, a jego rozstrzygnięcie ma ustawowe oparcie uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez eliminację niezgodnego z przepisami zapisu. Gmina D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy z 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę D., jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Na tej podstawie wnosiła o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 2/ zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono wadliwość kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego. Akt prawa stanowiący przepisy gminne rozstrzyga w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych gminy. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przedszkole jest - zdaniem skarżącej - zakładem usług publicznych, natomiast przedmiotowa uchwała dotyczył wysokości opłat za jego usługi i jako taka była skierowana do dyrektora przedszkola, w którego gestii jest pobieranie opłat za korzystanie z przedszkola, nie zaś do rodziców czy opiekunów prawnych dzieci, czy też samych dzieci. Uchwała ta jest więc - zdaniem skarżącej - jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są w pierwszej kolejności usługobiorcy tym bardziej, że uchwała nie tylko ustala stawkę odpłatności za świadczenie przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę, ale także ustala zasady poboru opłat oraz zwolnienia od konieczności ponoszenia opłat dla określonych grup usługobiorców. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do charakteru prawnego uchwały w sprawie ustalenia opłat za świadczenie przedszkoli publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym /art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych/. Według art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ "Opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym. W pełni zatem należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie określenia charakteru prawnego uchwały Rady Gminy w D. z 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenie przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę D. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi jedynie określenie podstawy prawnej wykonywania przez gminę kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, przez odesłanie do upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie zostało zawarte w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty. W oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, rada gminy jest właściwa do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ta regulacja prawna wyłącza możliwość przyjęcia stanowiska Sądu Najwyższego w uchwale z 18 grudnia 1992 r. III AZP 30/92. Przeprowadzona przez Sąd Najwyższy wykładnia co do charakteru prawnego uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli, została oparta o rozwiązania prawne przyjęte w art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/, w której to ustawie nie było w art. 14 upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z tego względu nie można odnieść tego stanowiska Sądu Najwyższego do zmienionego stanu prawnego, w tym zwłaszcza art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /t.j. Dz.U. 2005 nr 190 poz. 1606/. Zgodnie z art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych(...)". Zastosowanie miał art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę w pełni prawidłowo dokonał wykładni tych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.