II SA/Rz 799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.Ł. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego J.Ł. kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Rada Miasta [...] wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości, działki oznaczonej nr ew. 3145/3 o pow. 553 położonej w Ł.. Uchwałą Rada przyjęła dla zbycia formę przetargu nieograniczonego. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm./ oraz art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, poz. 2063 z 2004 r., ze zm./. W dniu [...] lipca 2009 r. J. Ł. wystąpił do Rady Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że nieruchomość objęta uchwałą nie może być zbywana w drodze przetargu nieograniczonego, gdyż jest zabudowana domem wielo lokalowym, w którym wynajmuje lokal mieszkalny na podstawie umowy zawartej z gminą Miejską [...]. Istnienie najmu musi skutkować wyłączeniem nieruchomości z przetargowego trybu sprzedaży i zaoferowanie w pierwszej kolejności jej nabycia najemcom lokali. Nakaz taki wynika z treści art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na wezwanie Rada Miasta [....] na sesji Rady w dniu [...] sierpnia 2009 r. nie uwzględniła żądania sformułowanego w wezwaniu. Swoje stanowisko uzasadniła stwierdzeniem, że objęta uchwałą nieruchomość składa się z budynku, w którym znajdują się 2 lokale mieszkalne niewyodrębnione jako samodzielne. Obok budynku mieszkalnego na działce istnieje budynek garażowy i dwa budynki gospodarcze. Zatem przedmiotem uchwały nie jest nieruchomość, która byłaby zabudowana tylko domem mieszkalnym. Istnienie takiego stanu wyłącza możliwość stosowania przepisów o pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości. W dniu [...] września 2009 r. J. Ł. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Uchwale zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Skarżący wskazał również, że uchwała narusza art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 75 Konstytucji RP przez nie sprzyjanie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżącemu jako najemcy nie przysługuje prawo pierwszeństwa. Wskazując na te naruszenia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Rada gminy [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc argumentację jak w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sądowej wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Podstawą uwzględnienia skargi jest stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten wskazany został jako podstawą skarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny przyjmuje i dopuszcza możliwość podjęcia uchwały w sprawie zasad zbywania nieruchomości, o ile uchwała ta określi zasady takiego działania. W ocenie Sądu określenie zasad musi się wiązać z przyjęciem pewnych ogólnych reguł działania, które powinny wiązać i określać postępowanie wójta, burmistrza lub prezydenta. Do takich zasad nie może być zaliczony sposób zbycia nieruchomości, w szczególności wybór między formą przetargu lub nieprzetargowym sposobem wyboru kontrahenta. Te reguły wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której wskazano jako zasadę zbycia nieruchomości w drodze przetargu i wyjątki od niej /art. 37 ust. 1 i 2 ustawy/. Równocześnie ustawa ta jednoznacznie określa organ właściwy w zakresie gospodarki nieruchomościami, w tym ich zbycia. Organem tym jest wójt, burmistrz bądź prezydent gminy. Zatem ten organ ma ustawowe umocowanie do zbywania nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Jego kompetencje w tym zakresie nie są w żaden sposób limitowane działaniami rady. Ustawa wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w ocenie. Właśnie te materie w ocenie Sądu mogłyby zostać objęte uchwałą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9a, o ile przepis ustawy nie wymaga konkretnej uchwały dla danego przypadku. Skarżona uchwała nie obejmuje takich materii. Odnosi się ona do zagadnień uregulowanych w ustawie i przyznanych organowi wykonawczemu. Z tego powodu Sąd stwierdza, że takie rozstrzygnięcie narusza prawo i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym zauważono, że ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 nie upoważnia gminy do podejmowania uchwał odnoszących się do jednostkowych zagadnień z zakresu gospodarki nieruchomościami. Uchwała podejmowana na tej podstawie powinna zawierać granice w jakich mają mieścić się czynności dokonywane przez wójta, zatem powinna zawierać zbiór reguł postępowania organu wykonawczego. Objęta skargą uchwała nie spełnia tych warunków, toteż w ocenie Sądu narusza art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami /Zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 191/08 LEX 483111, także; wyrok WSA w Opolu z dnia 12.12.2007 r., II SA/Op 511/07/. Konkludując Sąd stwierdza, że art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 159 ze zm./ nie może być podstawą prawną uchwały regulującej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, jeżeli te reguły określone są przez przepisy ustaw, w szczególności ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm./. Uchwała rady gminy nie może powielać regulacji ustawowej, gdyż materia objęta taką uchwałą nie może być uznana za określenie zasad o jakich stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzając nieważność uchwały Sąd miał na myśli uregulowanie zawarte w art. 147 § 1 p.p.s.a. Równocześnie Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w zakresie podstawy podjęcia uchwały ma pierwotne znaczenie dla jej treści. Z tego też powodu nie wypowiedział się na temat sposobu wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie objętej skargą, przyjmując, że te musi poprawnie zastosować organ wykonawczy, jeżeli Gmina Miasto [...] będzie realizowała zamiar sprzedaży działki objętej skarżoną uchwałą. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.