II GSK 238/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 723/09 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. D. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 723/09 oddalił skargę E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r., nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], którą odmówiono Skarżącemu E. D. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres od maja 1995 r. do grudnia 1998 r. w kwocie 19.160,28 zł. wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 58 953 zł. oraz na ubezpieczenie społeczne za pracowników za okres od sierpnia 1995 r. do lipca 1998 r. w kwocie 63.090,12 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 201.815 zł. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przedłożone przez wnioskodawcę w postępowaniu dokumenty dotyczące jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, które wymienił w uzasadnieniu decyzji. Na wstępie swoich rozważań Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przywołał brzmienie przepisów określających przesłanki umarzania należności z tytułu składek, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy nie pozwala przyjąć, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż łączna kwota nieopłaconych składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nie można również jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się 1 Sygn. akt II GSK 238/10 kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a w konsekwencji przyjąć, że w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie zostały bowiem zastosowane wszystkie środki egzekucyjne. Ustalono także, że na nieruchomościach [...], [...] i [...] ustanowiono hipoteki celem zabezpieczenia przedmiotowego zadłużenia, dłużnik posiada stały dochód z tytułu renty strukturalnej oraz uzyskał dochód ze sprzedaży nieruchomości. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskodawca nie udokumentował dostatecznie swojej trudnej sytuacji majątkowej. Odnosząc się do postanowienia komornika sądowego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego z wniosku wierzyciela - ZUS Oddział w S. organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów decyzje wydawane w sprawach o udzielenie ulgi w formie umorzenia należności z tytułu składek są podejmowane w trybie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji gdy stwierdzona zostanie całkowita ich nieściągalność organ może, ale nie musi umorzyć zaległości. Końcowo, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odwołał się do zasady solidaryzmu społecznego, na której opiera się system ubezpieczeń społecznych oraz interesu społecznego, które powinny być brane pod uwagę przy zastosowaniu ulg. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł E. D. Skarżący podniósł, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek warunkujących umorzenie należności. W postanowieniu z dnia 30 czerwca 2009 r. komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i w związku z tym umorzył postępowanie egzekucyjne. Wskazał także, że ze względu na zły stan zdrowia (Skarżący przeszedł trzy operacje kręgosłupa) nie może podjąć zatrudnienia. Osiągany przez niego dochód z tytułu renty strukturalnej jest jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą zasadności powstałych należności z tytułu składek. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2009 r. skarżący dodatkowo wskazał, że nie posiada jakiegokolwiek majątku, komornik sądowy kilkakrotnie umarzał licytacje, a w konsekwencji umorzył postępowanie egzekucyjne. Okoliczności te potwierdzają zasadność złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2 Sygn. akt II GSK 238/10 2009r. wyjaśnił, że ustawa z 13 października 1998r. określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek - w art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności, natomiast w ust. 3a tego artykułu dopuszczono możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, a to z kolei oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi wąskie granice swobodnej oceny, to w przypadku umorzenia w uzasadnionych przypadkach, okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b U.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. 2003, Nr 141, poz. 1365 dalej jako Rozporządzenie), dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, iż istnieje zarówno majątek jak i przychody strony pozwalające na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych, a po stronie Skarżącego nie istnieją takie okoliczności, które by pozwalały na przyjęcie, iż nie jest on wstanie podjąć pracy zarobkowej - po pierwsze - Skarżący co prawda wskazał, że choruje - przeszedł trzy operacje w Akademii Medycznej w G. w Klinice Ortopedii (ostatnia [...] marca 2009r. związana z koniecznością usunięcia implantu; k. 53, 54, 55 akt postępowania), jednak z żadnego przedstawionego przez Skarżącego dokumentu nie wynika niemożność podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej; po drugie - Skarżący pobiera rentę strukturalną, ale w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Skarżący nie przedstawił takich dowodów w toku postępowania by uzasadnionym stało się jego twierdzenie, że nie może spłacać swych długów; przeciwnie - w toku postępowania ustalono, że Skarżący, który od 1998r. nie reguluje swych zobowiązań wobec ZUS i od 2004r. składał kilkakrotnie wnioski o umorzenie zaległości - w latach 2006 - 2008 sprzedaje i darowuje swe nieruchomości synom, zaś połowę domu sprzedaje 10 stycznia 2007r.; ustalono w toku postępowania, iż cena sprzedaży jednej z nich wynosi 50.000 zł i płatna jest od 31 grudnia 2008r. w ratach po 3 Sygn. akt II GSK 238/10 5.000 zł rocznie, a drugiej - cena wynosi 40.000 zł i płatna jest w ratach po 4.000 zł rocznie płatne od 31 grudnia 2007r. Ponadto należności ZUS zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał za słuszne twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do istnienia możliwości spłaty zadłużenia i niewystępowania w niniejszej sprawie przypadku całkowitej nieściągalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego, którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 U.s.u.s. należności z tytułu składek, na które to pojęcie składają się w myśl art. 24 ust. 2 U.s.u.s. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 U.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek; wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie stwarza możliwość umorzenia należności, gdyż dla organu podejmującego rozstrzygnięcie stwarza tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Sąd I instancji powołał uchwałę Sądu Najwyższego w z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), w której stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 U.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że przy braku całkowitej nieściągalności ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 U.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 U.s.u.s., pozbawiony jest prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dalszej części ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. w art. 28 ust. 3a uregulowana została możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej 4 Sygn. akt II GSK 238/10 nieściągalności. Dotyczy to wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera m.in, art. 4 pkt 2 lit. d) U.s.u.s. zgodnie z którym jest to ubezpieczony zobowiązany do opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne). Zdaniem Sądu I instancji ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że Skarżący był zarejestrowanym przedsiębiorcą i z tych względów zobowiązany był do płacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. Dodatkowo z akt sprawy wynika również, że Skarżący nie dokonywał wpłat na ubezpieczenie społeczne za swych pracowników za okres od sierpnia 1995r. do lipca 1998r. w kwocie 63.090,12 zł (odsetki za zwłokę na dzień 27 marca 2008r. wynoszą 193.243 zł). Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż na mocy delegacji ustawowej, przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a U.s.u.s. zostały szczegółowo określone w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., gdzie wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Sąd wskazał, że ze złożonych dokumentów przez Skarżącego, który wskazuje rentę strukturalną w wysokości ok. 1.200 zł jako jedyne źródło utrzymania trzyosobowej i nie pracującej nigdzie rodziny (on i jego żona mają na utrzymaniu dziewiętnastoletniego syna Karola, ucznia technikum, któremu Skarżący sprzedał w 2008r. dwie z trzech posiadanych nieruchomości), wynika zdolność kredytowa Skarżącego, który w 2007r. zawiera kolejne umowy kredytowe z A. S.A. (k. 64, 66, 67), przy wykazywanym zadłużeniu wobec ZUS w wysokości 337.403 zł a wobec B. S.A. 380.261 zł (k. 68 akt). Nie uszedł również uwadze Sądu fakt, że Skarżący, który przecież od 1998r. jest dłużnikiem ZUS, podjął określone działania zmierzające do uniknięcia odpowiedzialności za swe długi, przenoszą swe nieruchomości na synów (nieruchomość objęta [...] została darowana synowi Marcinowi, przy czym darowizna ta orzeczeniem sądowym z 5 grudnia 2006r. uznana została za bezskuteczną, a w 2008r. sprzedaje - wówczas osiemnastoletniemu i nie pracującemu synowi Karolowi, który był i nadal jest na utrzymaniu rodziców - dwie pozostałe nieruchomości objęte [...]) i jednocześnie oczekuje umorzenia swych zobowiązań, zamiast sprzedać nieruchomości celem realnego pozyskania określonych środków przeznaczając je - nawet przy 5 Sygn. akt II GSK 238/10 wykorzystaniu instytucji ratalnego spłacania zaległości - na spłatę nieopłaconych składek. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane okoliczności sprawy dowodzą, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia z uwagi na sytuację majątkową i finansową Skarżącego. Oceniając sprawę w zakresie sytuacji rodzinnej i osobistej Skarżącego Sąd stwierdził, że wprawdzie nie prowadzi on w chwili wydania zaskarżonej decyzji działalności gospodarczej oraz nie osiąga - z tego tytułu - dochodów, to jest on w stanie podjąć zatrudnienie. Ponownie Sąd I instancji podkreślił, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a U.s.u.s w związku z § 3 Rozporządzenia mamy również do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej art. 80 K.p.a., jak i prawa materialnego. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne pozwolił Zakładowi na odmowę umorzenia należności; Zakład dokonał wyczerpującej analizy sytuacji rodzinnej i finansowej Skarżącego i rozważył ją, zgodnie z art. 7 K.p.a., w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony, a wydając rozstrzygnięcie - uzasadnił je w sposób wyczerpujący. W końcowej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując pogląd wyrażony w orzecznictwie, wskazał na szczególnych charakter instytucji umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, podkreślając, iż dotyczy ona sytuacji szczególnie drastycznych. Zaznaczył dodatkowo, iż organ podejmując, w ramach uznania administracyjnego, decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Reasumując powyższe Sąd I instancji stwierdził, że: 1/ decyzje wydane w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 i ust. 3a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych są decyzjami o charakterze uznaniowym, 6 Sygn. akt II GSK 238/10 co oznacza, że ustalenie przez organy okoliczności stanowiących ważny interes osoby zobowiązanej uzasadniających umorzenie należności, stanowi konieczną przesłankę dla wydania decyzji, ale samo przez się nie zobowiązuje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności; 2/ w zakresie uznaniowym decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonano prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym i uzasadnienie decyzji sporządzono zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. - w rozpoznanej sprawie zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. D., reprezentowany przez radcę prawnego, który domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd te nie mógł rozpoznać ją w innym składzie, innemu sądowi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w stosunku do skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność składek w sytuacji, gdy faktyczna sytuacja materialna skarżącego odpowiada stanowi hipotetycznemu opisanemu we wskazanych powyżej normach prawnych; art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w przypadku skarżącego E. D. nie wystąpił uzasadniony przypadek, który może skutkować umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne nawet w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności polegający na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż stan zdrowia skarżącego pozwala mu na podjęcie zatrudnienia, renta strukturalna przy bardzo dużym zadłużeniu skarżącego z innych tytułów pozwoli mu na utrzymanie siebie i rodziny, a także błędnej 7 Sygn. akt II GSK 238/10 oceny negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona podniosła, iż w stosunku do jego osoby zaistniały 3 z 6 wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przypadków, które mogły skutkować umorzeniem należności ZUS. Zdaniem Skarżącego wykazał on, iż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, wykazał, iż nie posiada majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Ponadto w jego ocenie oczywistym jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący podniósł ponadto, iż organ wydając decyzję administracyjną w ramach uznania administracyjnego winien kierować się dyrektywami interpretacyjnymi wynikającymi z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej i niepracującej nigdzie rodziny jest jego renta strukturalna w wysokości 1.200 zł. Podniósł, iż ma obecnie 65 lat i jest po przebytych operacjach kręgosłupa, stąd nie jest w tanie podjąć żadnego zatrudnienia, jego możliwości majątkowe i zarobkowe praktycznie nie istnieją. Podobna sytuacja dotyczy jego małżonki. Skarżący zwrócił dodatkowo uwagę, iż posiada zadłużenie nie tylko w stosunku do ZUS. Jego długi w stosunku do innych wierzycieli znaczenie przewyższają kwotę miliona złotych. Za nadużycie ponadto uznał stwierdzenie Sądu I instancji, iż jego działania dotyczące obrotu nieruchomościami miały na celu uniknięcie odpowiedzialności za zaciągnięte zobowiązania. Oświadczył, że nie posiada żadnych środków pieniężnych za zbyte przez siebie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając w szczególności uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądowym w administracji (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w dalszej 8 Sygn. akt II GSK 238/10 części zwanej p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna, co wynika z zarzutów sformułowanych w jej petitum, została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegającej na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585)-w dalszej części zwanej u.s.u.s., oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty skargi kasacyjne dotyczące błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. były oczywiście niezasadne. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Tymczasem przepis art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. jest jasny w swej treści i nie wymaga żadnej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 30.09.2010r., sygn. akt II GSK 817/09,CBOSA). Zatem do rozstrzygnięcia sprawy wystarczyło bezpośrednie zrozumienie tekstu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zachodzi, gdy: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.); - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjne odnośnie art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. sprowadzają się do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji niniejszych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji organu rentowego właściwie zastosował, art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Wobec treści skargi kasacyjnej podkreślenia wymagał fakt, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. 9 Sygn. akt II GSK 238/10 sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bowiem władne są jedynie do oceny legalności zaskarżonych aktów prawnych lub czynności z zakresu administracji publicznej zarówno pod względem prawa materialnego jak i procesowego. Zasadnie Sąd I instancji badając prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 28 ust. 3 u.s.u.s. uznał za uzasadnione twierdzenia organu, że skarżący posiada możliwość spłaty zadłużenia, gdyż w niniejszej sprawie nie występuję przypadek całkowitej nieściągalności. Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ orzekający w sprawie stwierdził, że istnieje zarówno majątek jak i przychody strony pozwalające na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych, a po stronie skarżącego nie stanieją okoliczności, które by pozwalały na przyjęcie, iż nie jest on w stanie pracy zarobkowej. Na poparcie powyższego Sąd I instancji przytoczył okoliczności wynikające z dowodów znajdujących się w aktach sprawy: po pierwsze - Skarżący co prawda wskazał, że choruje - przeszedł trzy operacje w Akademii Medycznej w G. w Klinice Ortopedii (ostatnia [...] marca 2009r. związana z koniecznością usunięcia implantu; k. 53, 54, 55 akt postępowania), jednak z żadnego przedstawionego przez Skarżącego dokumentu nie wynika niemożność podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej; po drugie - Skarżący pobiera rentę strukturalną, ale w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Skarżący nie przedstawił takich dowodów w toku postępowania by uzasadnionym stało się jego twierdzenie, że nie może spłacać swych długów; przeciwnie - w toku postępowania ustalono, że Skarżący, który od 1998r. nie reguluje swych zobowiązań wobec ZUS i od 2004r. składał kilkakrotnie wnioski o umorzenie zaległości - w latach 2006 - 2008 sprzedaje i darowuje swe nieruchomości synom, zaś połowę domu sprzedaje 10 stycznia 2007r.; ustalono w toku postępowania, iż cena sprzedaży jednej z nich wynosi 50.000 zł i płatna jest od 31 grudnia 2008r. w ratach po 5.000 zł rocznie, a drugiej - cena wynosi 40.000 zł i płatna jest w ratach po 4.000 zł rocznie płatne od 31 grudnia 2007r. Ponadto należności ZUS zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki. Podkreślenia wymagał fakt, iż Strona skarżąca nie kwestionowała powyższych ustaleń faktycznych, jej zarzuty sprowadziły się do niewłaściwej oceny tych ustaleń w świetle art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Niewątpliwie odmienna ocena sytuacji majątkowej, przedstawiona przez stronę skarżąca w skardze kasacyjnej, nie uprawnia 10 Sygn. akt II GSK 238/10 do wyprowadzenia wniosku o wadliwej wykładni wskazanego przepisu, czy też jego niewłaściwym zastosowaniu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji trafnie podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., powołując uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. ( sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285 ), w której stwierdzono, iż przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzących w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 ustawy może lecz nie musi umorzyć zaległości (por. również wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r, sygn. akt II SA/Wa 2427/06). Należy wskazać, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Z treści uzasadnienia organu odwoławczego wynika, iż stwierdził on istnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ustalił bowiem, że w postanowieniu z dnia [...] 06.2009 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w L. stwierdził całkowitą bezskuteczność egzekucji wobec skarżącego. Organ podkreślił jednak, iż nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych i w związku z tym nie można jednoznacznie uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Wskazał, że zadłużenie jest zabezpieczone wpisami hipotecznymi na nieruchomościach oznaczonych w [...], [...], [...]. Stwierdził również, iż skarżący nie udokumentował dostatecznie swojej trudnej sytuacji finansowej, a aktualnie posiada dochód w postaci renty strukturalnej oraz rat ze sprzedaży nieruchomości. Powyższe świadczy, iż słusznie Sąd I instancji uznał, że decyzja organu odwoławczego mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem organ pomimo stwierdzenia przesłanki umorzenia, podał okoliczności uzasadniające, z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego, logiki oraz wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, odmowę umorzenia Skarżącemu zaległości z tytułu nieopłaconych składek. 11 Sygn. akt II GSK 238/10 Nietrafny był również zarzut skargi kasacyjne błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z powołanym przepisem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a są określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Argumentacja powołana w treści skargi kasacyjne wskazuje, iż Skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 powołanego rozporządzenia. Oceniając legalność decyzji organu rentowego w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż ze złożonych dokumentów przez Skarżącego, który wskazuje rentę strukturalną w wysokości ok. 1.200 zł jako jedyne źródło utrzymania trzyosobowej i nie pracującej nigdzie rodziny (on i jego żona mają na utrzymaniu dziewiętnastoletniego syna Karola, ucznia technikum, któremu Skarżący sprzedał w 2008r. dwie z trzech posiadanych nieruchomości), wynika zdolność kredytowa Skarżącego, który w 2007r. zawiera kolejne umowy kredytowe z A. S.A. (k. 64, 66, 67), przy wykazywanym zadłużeniu wobec ZUS w wysokości 337.403 zł a wobec B. S.A. 380.261 zł (k. 68 akt). Sąd I instancji wskazał ponadto, że Skarżący, który przecież od 1998r. jest dłużnikiem ZUS, podjął określone działania zmierzające do uniknięcia odpowiedzialności za swe długi, przenoszą swe nieruchomości na synów 12 Sygn. akt II GSK 238/10 (nieruchomość objęta [...] została darowana synowi Marcinowi, przy czym darowizna ta orzeczeniem sądowym z 5 grudnia 2006r. uznana została za bezskuteczną, a w 2008r. sprzedaje - wówczas osiemnastoletniemu i nie pracującemu synowi Karolowi, który był i nadal jest na utrzymaniu rodziców - dwie pozostałe nieruchomości objęte [...] i [...]) i jednocześnie oczekuje umorzenia swych zobowiązań, zamiast sprzedać nieruchomości celem realnego pozyskania określonych środków przeznaczając je - nawet przy wykorzystaniu instytucji ratalnego spłacania zaległości - na spłatę nieopłaconych składek. Ponadto, wobec uznania orzeczeniem sądowym z dnia 5 grudnia 2006 r. za bezskuteczną darowiznę dokonaną przez Skarżącego na rzecz syna Marcina, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest nadużyciem stwierdzenie przez Sąd I instancji, że działania skarżącego dotyczące obrotu nieruchomościami miały na celu uniknięcie odpowiedzialności za zaciągnięte zobowiązania. Zasadnie ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wykazał istnienia w stosunku do niego przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Jak trafnie wskazał Sąd z przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji medycznej nie wynika niemożność podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Niewątpliwie skarżący nie udowodnił by on lub jego żona ze względu na stan zdrowia wymagali sprawowania opieki, co pozbawiałoby możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Argumentacja dotycząca stanu majątkowego i rodzinnego Skarżącego, przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu rentowego i podobnie oceniona w zaskarżonym wyroku, nie pozwoliła na uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądowym w administracji (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. 13