II OSK 684/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 638/09 w sprawie ze skargi R. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. II OSK 684/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 638/09 po rozpoznaniu skargi R. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającej dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie K. o nr geod [...] o pow. 1,1179 ha spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż sprawa została ponownie rozpoznana w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 ( 2 kpa. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, kwestionowany przez skarżącą, został zaktualizowany ceną jednostkową na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Uzasadnienie decyzji organu I instancji oparto na twierdzeniu, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości jak też skarżąca dokonała sprzedaży przed upływem 5 lat od uchwalenia planu. Operat szacunkowy w ocenie organu pierwszej instancji jest pełny i prawidłowy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż operat szacunkowy jest nierzetelny, bowiem pomija fakt znaczącego wzrostu wartości nieruchomości wiążący się z ogólną tendencją na rynku nieruchomości w latach 2006 - 2008. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie uwzględniło odwołania uznając, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu podkreśliło, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy biegły zaktualizował cenę jednostkową na dzień zawarcia umowy sprzedaży jak też nawiązując do uwzględnionego przy doborze nieruchomości przedziału czasowego miał na uwadze specyfikę i wyniki analizy lokalnego rynku oraz w sposób świadomy przyjął bazę porównawczą z okresu 2 lat 2006-2008, w której po kilka nieruchomości ma datę transakcji po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości, co jest zgodne ze standardami. Uwzględnił podstawowe cechy podobieństwa, położenie, jak też wyjaśnił, że ceny nieruchomości w monitorowanym okresie wskazywały tendencję wzrostową, wynoszącą w granicach 0,5 % miesięcznie, co wziął pod uwagę do obliczeń uaktualniając je na dzień sprzedaży. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, czytelnie i przekonująco. W skardze na tę decyzję zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 kpa poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat ten jako podstawę przyjmuje transakcje pochodzące ze zbyt rozległego przedziału czasowego oraz nie uwzględnia korekty takiego wzrostu na minus, wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości, a także naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 ( 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że głównym zarzutem podnoszonym przez stronę jest naruszenie przepisów kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie się na operacie szacunkowym niewłaściwie oceniającym wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Sądu faktycznie wadami dotknięte jest uzasadnienie decyzji organu I instancji, jednakże zostały one usunięte przez organ odwoławczy, który własną decyzję sporządził prawidłowo, w odpowiednim zakresie odnosząc się zarówno do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia jak i postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Kolegium oceniło zwłaszcza wszystkie kwestie dotyczące wymogów w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego w warunkach niniejszej sprawy, jak też szczegółowo i wyczerpująco ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Przekonujące są argumenty co do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, użyte przez biegłego, zasadne jest też wyjaśnienie w zakresie przedziału czasowego czy zaktualizowania ceny jednostkowej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Organ odwoławczy dokonał więc pogłębionej oceny operatu szacunkowego, wyjaśnił wątpliwości zgłaszane przez skarżącą, a stanowisko swoje uzasadnił w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Zarzuty co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego nie są w ocenie Sądu zasadne, skoro zastosowano w sprawie podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się według określonych prawnie zasad. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można według Sądu I instancji uznać, aby operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem reguł wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, do którego kompetencji należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości /art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, uzasadnił w operacie szacunkowym wybór podejścia i metody, wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywalnych nieruchomości /położenie w granicach jednego rynku lokalnego/, dobrał odpowiednią ilość działek oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej działki oraz wyjaśnił, że ceny nieruchomości w monitorowanym okresie wskazywały tendencję wzrostową, wynoszącą w granicach 0,5 % miesięcznie, co wziął pod uwagę do obliczeń, aktualizując je na dzień sprzedaży. W ocenie Sądu zastosowana procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, w sposób czytelny i jednoznaczny, zaś zarzuty skargi nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. w B. zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję wydaną w warunkach dowolnej, niewłaściwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, b/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 ( 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na "oddaleniu skargi podatnika pomimo uchybień postępowania podatkowego" poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, c/ art. 3 ( 1 i 2 oraz art. 151 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, 2/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się zarzuty analogiczne jak w skardze do Sądu I instancji, to jest nieuwzględnienie w operacie szacunkowym ogólnej tendencji istotnego wzrostu cen na rynku nieruchomości, o który biegły nie skorygował wartości przyjętych za podstawę wyliczenia opłaty planistycznej, jak też nieodpowiedni dobór transakcji podobnych z uwagi na datę ich dokonania. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśla także, że zawarła z Gminą umowę, mocą której zobowiązała się do pokrycia kosztów sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i koszty te poniosła, zaś Gmina miała odstąpić od ustalenia przedmiotowej opłaty planistycznej, z którego to obowiązku umownego się jednak nie wywiązała. Fakt ten skarżąca "odbiera jako przejaw nadużycia zaufania strony do organu władzy publicznej, co jest trudne do zaakceptowania. Organ wymierzający opłatę powinien liczyć się z tym, że Gmina podjęła konkretne zobowiązania finansowe względem odwołującej się Spółdzielni i to konkretne w celu sfinansowania uchwalonego planu. Gmina zatem nie poniosła w związku ze sporządzeniem planu zagospodarowania przestrzennego żadnych kosztów, dodatkowo na jej rzecz nastąpiło przysporzenie w postaci gruntów przydzielonych planem pod drogi". Pomimo to Gmina ustaliła poziom renty planistycznej w jej maksymalnym wymiarze, to jest 30 %. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie przede wszystkim wskazuje się naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie strony zostały naruszone przepisy: art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję wydaną w warunkach dowolnej, niewłaściwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego; art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 ( 3 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na "oddaleniu skargi podatnika pomimo uchybień postępowania podatkowego" poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji; art. 3 ( 1 i 2 oraz art. 151 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tak sprecyzowanych zarzutów należy wnosić, iż skarżąca uważa, że skarga powinna zostać uwzględniona, a nie jak to orzeczono zaskarżonym wyrokiem - oddalona, bowiem w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7, 77, 80 i 107 ( 3 kpa, zaś wadliwe procesowo orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest wynikiem niedokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z treści skargi kasacyjnej po jej zestawieniu z motywami zaskarżonego wyroku można wywnioskować, iż pomimo stwierdzonego w sprawie faktu, iż decyzja organu I instancji była wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia pierwotnej decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 ( 2 kpa, uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez uzupełnienie operatu szacunkowego, nie zgłoszenia przez stronę wniosków dowodowych w postaci np. sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, względnie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, skarżąca konsekwentnie podnosiła takie same zarzuty na każdym etapie procedowania w sprawie twierdząc, że operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w sprawie jest nierzetelny i niepełny. Stanowisko strony w tych warunkach można określić jako polemikę ze stanowiskiem organu a nie jako oparte na konkretnych zarzutach naruszenia prawa procesowego. W takich okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem podzielić zasadności zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej, sprowadzających się w istocie do takiej kwestii, iż skarga powinna być uwzględniona, a nie oddalona. Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, iż w ocenie skarżącej przepis ten został niewłaściwie w sprawie zastosowany. Stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w konkretnej sprawie dany przepis zastosowano, podczas gdy nie ma on zastosowania. Jak natomiast wynika z treści art. 37 ust. 1 normuje on kwestię ustalania wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym opłatę tę ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nie można więc zasadnie twierdzić, że przepis ten został naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie, skoro nie jest sporne, że przepis ten stanowił i powinien stanowić podstawę orzekania w sprawie, a ponadto wysokość przedmiotowej opłaty ustalono na dzień sprzedaży danej działki jak też zastosowano pozostałe warunki określone w tym przepisie. Istotą skargi kasacyjnej jak się wydaje jest niezadowolenie strony skarżącej z tego, że łączą ją z Gminą stosunki umowne, wedle których poniosła koszty doprowadzenia do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapewnieniu ze strony Gminy, iż nie będzie ona dążyła do pobrania opłaty planistycznej związanej z wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. W planie przyjęto przy tym najwyższą stawkę procentową /30 %/ opłaty planistycznej. Ta argumentacja nie mogła mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi bowiem, że wówczas, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego /art. 37 ust. 3 i 4/, wójt burmistrz albo prezydent miasta "pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy", przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 %. Skoro ustawodawca stanowi, że przedmiotową opłatę "pobiera" organ wykonawczy gminy, zaś stanowi ona dochód własny gminy, należy ją traktować jako należność publiczno-prawną przypadającą gminie, brak jest jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od "pobrania" tej należności i jedynym przypadkiem, kiedy nie zostanie ona "pobrana" jest ten, gdy nastąpi przedawnienie tej należności /upłynie 5 lat pomiędzy wejściem w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości /bo nie należności/ przedmiotowej opłaty. Odrębną natomiast kwestią jest ocena skuteczności umowy zawartej z Gminą dotyczącej przyjęcia przez stronę skarżącą obowiązków organizacyjnych /technicznych/ i związanych z tym kosztów dotyczących czynności wiążących się przygotowaniem i uchwaleniem planu. Wnosząca skargę kasacyjną nieprawidłowo przy tym uznaje, że jest w tej sprawie "podatnikiem", którego obowiązek ustala się w "postępowaniu podatkowym". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.