II GSK 684/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. i P. T. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 666/09 w sprawie ze skargi S. R. i P. T. w T. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia obrębu ochronnego w ramach obwodu rybackiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz S. R. i P. T. w T. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę S. R. i P. T. w T. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 2 czerwca 2009 r., nr 673/220/09 w przedmiocie ustanowienia obrębu ochronnego w ramach obwodu rybackiego. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że dniu 2 czerwca 2009 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę w sprawie ustanowienia w ramach obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...] obrębu ochronnego na odcinku przy ujściu rzeki do morza. W uchwale określono granice obrębu ochronnego. Postanowiono, że obręb ochronny obowiązuje w okresie całego roku. Nadto uchwalono, że na terenie ustanowionego obrębu ochronnego obowiązuje zakaz połowu oraz czynności szkodliwych dla ryb, a w szczególności naruszania urządzeń tarliskowych, dna zbiornika i roślinności wodnej oraz uprawiania sportów motorowodnych i urządzania kąpielisk, za wyjątkiem wykonywania statutowych obowiązków zarządców cieku. Do oznakowania obrębu ochronnego zobowiązany jest uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim rzeki Wisły nr [...]. Wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Departamentu Środowiska, Rolnictwa i Zasobów Naturalnych. Jednocześnie postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 i art. 16 z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 ze zm.) oraz § 15 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (Dz. U. Nr 138, poz. 1559 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 listopada 2001 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. S. R. i P. "T." z siedzibą w T. wezwała Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając uchwale naruszenie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 2, 2a, 2b, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2a, art. 17 ust. 3 ustawy o rybactwie śródlądowym oraz § 15 pkt 2 i 4 rozporządzenia z dnia 12 listopada 2001 r. Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., doręczonym skarżącej w dniu 3 września 2009 r., poinformował skarżącą, że uznał wezwanie za bezzasadne. Wskazał przy tym, że ustanawiając obręb ochronny skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Jedynym zaś celem jego ustanowienia był ważny interes publiczny, jakim jest ochrona ryb wędrownych: łososia i troci wędrownej wiślanej. W dniu 30 września 2009 r. skargę na uchwałę z dnia 2 czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosła S. R. i P. "T." z siedzibą w T., domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że bezspornie skarżąca S. R. i P. "T." jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...], który to został jej oddany w użytkowanie na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. zawartej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. Zdaniem Sądu, skarżąca wywiodła legitymację do wniesienia skargi ze statusu użytkownika obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...], w ramach którego ustanowiony został w drodze przedmiotowej uchwały obręb ochronny. Nadto wskazała, iż obręb ochronny został ustanowiony po pięcioletnim okresie obowiązywania umowy dotyczącej użytkowania obwodu rybackiego, zawartej na okres 20 lat. Jak podniosła, w tym czasie miała prawo oczekiwać, iż jej działalność gospodarcza na terenie obwodu nie będzie ograniczana. Według S., ustanowienie tymczasem obrębu ochronnego doprowadzi do ekonomicznej nieopłacalności gospodarki rybackiej w tym obwodzie. W ocenie Sądu I instancji skarżąca w sprawie nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W szczególności zaś interes taki nie wynika ani ze wskazanej umowy o oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego, ani też z przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym. Wprawdzie z zawartej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. umowy wynika uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie obwodu rybackiego rzeki Wisła nr [...] oraz związany z nim obowiązek dbania o gospodarkę rybacką na użytkowanych wodach, jednakże według Sądu zarówno to uprawnienie, jak i obowiązek mają charakter wyłącznie obligacyjny. W świetle powyższych okoliczności WSA uznał, że skarżąca nie miała interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, w zaskarżeniu spornej uchwały, a jedynie interes faktyczny (ekonomiczny) wynikający z łączącej ją z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...]. Dopiero zaś wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej umożliwiłoby sądowi ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. R. i P. "T." w T., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz niezastosowanie następujących przepisów: art. 13 ust. 1d, 2 i 8 Prawa wodnego; art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym oraz art. 252 i 253 § 2 k.c., co doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ustanawiającej obręb ochronny na obwodzie Wisły nr [...], a jedynie interes faktyczny, podczas gdy interes prawny skarżącej wynika wprost z niezastosowanych przez Sąd, a wskazanych wyżej przepisów - przyznających skarżącej S. uprawnienie do niezakłóconego rybackiego użytkowania oddanego jej w użytkowanie obwodu Wisły nr [...], w tym do chowu, hodowli oraz połowów ryb na terenie całego użytkowanego obwodu. Wskazując na drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą, co doprowadziło do uznania, iż skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa, podczas gdy przeprowadzenie przez Sąd analizy przepisów regulujących wykonywanie rybactwa śródlądowego pozwoliłoby na ustalenie istnienia chronionego prawem uprawnienia skarżącej do połowów w całym użytkowanym obwodzie rybackim. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca podała, że podstawowym uprawnieniem przyznanym przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym, które zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym zagwarantowane są osobie władającej obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej, jest chów, hodowla i połów ryb. S., z racji zawartej umowy [...], ma więc ustawowo zagwarantowane uprawnienie do połowów ryb w całym użytkowanym obwodzie rybackim Wisły nr [...]. Nadto prawo wodne w sprawach nieuregulowanych odsyła do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących użytkowania. Podstawowe zasady użytkowania wyznaczają przepisy art. 252 k.c., wynika z nich prawo do używania rzeczy i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Określając zakres prawa pobierania pożytków trzeba mieć na uwadze zasady ustalone przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym. Zarówno przepisy tej ustawy jak i przepisy kodeksu cywilnego jako podstawowe uprawnienie użytkownika wskazują prawo do pobierania pożytków (połowu ryb). Art. 253 § 2 k.c. stanowi, że wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części. Ograniczenie takie jednakże wynikać musi z umowy zawartej między jej stronami. Ze wskazanych wyżej przepisów skarżąca wywiodła gwarantowane prawem uprawnienie do wykonywania połowów ryb na terenie całego oddanego jej do użytkowania obwodu rybackiego Wisły nr [...] - do dnia 1 stycznia 2025 r., a ograniczenie wykonywania użytkowania musiałoby wynikać bądź z pierwotnej umowy, bądź ze zmiany umowy dokonanej za zgodą skarżącej. Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa ustanawia tymczasem zakaz połowu ryb przez cały rok na blisko połowie użytkowanego obwodu rybackiego. W tym stanie rzeczy Sąd błędnie przyjął, że uprawnienia skarżącej wynikają wyłącznie ze stosunków obligacyjnych, podczas gdy wynikają one z przepisów prawa wodnego i ustawy o rybactwie śródlądowym, a ponadto gwarantowane są przez prawo rzeczowe. Skoro zaskarżona uchwała ogranicza S. gwarantowane prawem uprawnienie do połowów ryb w całym obwodzie rybackim, przesłanka posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, wymagana przez art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jest według S. spełniona. Sąd zaniechał natomiast wszechstronnego zbadania i analizy sytuacji prawnej skarżącego, ograniczając się do pobieżnej oceny umowy, łączącej właściciela wody i S., pomijając całkowicie powszechnie obowiązujące przepisy prawa regulujące obowiązki i uprawnienia użytkownika obwodu rybackiego. Zaniechanie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy strona skarżąca była legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały dotyczącej ustanowienia obrębu ochronnego w ramach obwodu rybackiego. Zasadnie wywodzi Sąd I instancji, że dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu samorządu województwa podstawę prawną stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – dalej u.s.w., według którego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpłynie na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając, czy też ograniczając ich realizację. Zatem podstawą do wystąpienia ze skargą w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie może być więc wyłącznie interes faktyczny, lecz interes prawny, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzający prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu prawnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca S. nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, gdyż interes taki nie wynika ani z umowy o oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...], w ramach którego to ustanowiony został w drodze przedmiotowej uchwały obręb ochronny, ani też z przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu powyższego nie podziela. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dokonał kompleksowej analizy uregulowań zawartych w ustawie o rybactwie śródlądowym, gdyż w uzasadnieniu wyroku powołał się jedynie na treść art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 2 oraz ust. 2d tej ustawy, które regulują kwestie związane z ustanowieniem obrębów ochronnych oraz obwodów rybackich. Natomiast w skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżąca S. wskazywała na przysługujące jej uprawnienia w zakresie hodowli i połowu ryb oraz obowiązki, jako uprawnionego do rybactwa, dotyczące prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, wynikające nie tylko z zawartej umowy o użytkowanie, ale także ustawy o rybactwie śródlądowym. W związku z powyższym należy zauważyć, że stosownie do treści art. 13 ust. 1d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – dalej prawo wodne, zasady i warunki rybackiego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych płynących są określone w przepisach ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 750 ze zm.). Natomiast w myśl ust. 2 tegoż przepisu, publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące, stanowiące własność Skarbu Państwa, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oddaje do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym. Z kolei z treści ust. 8 tego przepisu wynika, że w sprawach nieuregulowanych dotyczących użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Przepisy ogólne dotyczące użytkowania zawarte są w art. 252–265 kodeksu cywilnego. Jak trafnie zarzuca strona skarżąca, podstawowe zasady użytkowania wyznacza przepis art. 252 k.c., z którego wynika prawo do używania rzeczy oraz do pobierania z niej pożytków (użytkowanie). Z kolei z treści art. 253 § 2 k.c. wynika, że wykonywanie użytkowania nieruchomości można ograniczyć do jej oznaczonej części. Przy czym tego rodzaju ograniczenie wymaga uzgodnienia umownego. Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o rybackie śródlądowym m.in. stanowi, że ustawa ta określa zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ostatnio powołanej ustawy, do chowu, hodowli lub połowu ryb w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej. Z regulacji powyższej wynika zatem, że podmioty władające obwodem rybackim na podstawie zawartej umowy mają status tzw. "uprawnionego do rybactwa". Uprawnienie powyższe gwarantuje chów, hodowlę i połów ryb. Zatem przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym określa zakres prawa pobierania pożytków dla uprawnionego do rybactwa. Bezspornym jest, że skarżąca S. jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki Wisły nr [...], który został jej oddany w użytkowanie na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2004 r. z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. Zatem uprawnienia skarżącej S. dotyczące połowu ryb w tymże obwodzie rybackim nie wynikają wyłącznie ze stosunków obligacyjnych, ale także z powołanych wyżej przepisów prawa wodnego, ustawy o rybactwie śródlądowym oraz stosownych przepisów prawa rzeczowego dotyczących użytkowania. Błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż wynikające z powyższej umowy uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie obwodu rybackiego oraz związany z nimi obowiązek dbania o gospodarkę rybacką na użytkowanych wodach mają charakter wyłącznie obligacyjny, gdyż znajdują stosowne uzasadnienie w unormowaniach ustawy o rybactwie śródlądowym (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1). Skoro zaskarżona uchwała ustanawia obręby ochronne w ramach obwodu rybackiego, którego użytkownikiem jest skarżąca S., zarzucając, iż w ten sposób następuje ograniczenie jej uprawnienia gwarantowanego ww. przepisami do wykonywania połowów ryb, to przyjąć należało, że w ten sposób skarżąca wykazała posiadanie legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z przyczyn wyżej wskazanych za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz art. 13 ust. 1d, ust. 2 i ust. 8 prawa wodnego, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym i art. 252 oraz art. 253 § 3 k.c. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Nie jest trafny natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie określonym w petitum skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie, dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczalnych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwoływać się do art. 134 p.p.s.a. celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym niż wyznaczony przez zarzuty skargi (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1429/10, zbiór lex nr 746533). Z przyczyn wskazanych na wstępie zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. celem umożliwienia temu Sądowi oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.