I OSK 928/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1595/09 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Wójta – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania M. I. świadczenia w postaci zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, SKO w Siedlcach stwierdziło, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku M. I. z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – działający z upoważnienia Wójta – decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej z powodu niespełnionych wymogów dochodowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że miesięczny dochód M. I. znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto organ podkreślił, że uznając sytuację wnioskodawcy za przypadek szczególnie uzasadniony, przyznano ww. – na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – specjalne zasiłki celowe w styczniu 2009 r. – 352 złotych, w kwietniu 2009 r. – 200 złotych oraz w maju 2009 r. – 300 złotych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. I. Skarżący podniósł, iż nie można odmówić mu pomocy, powołując się na ustawę o pomocy społecznej, ponieważ grunty rolne, których jest właścicielem są przez niego niezagospodarowane, a zatem nie posiada z tego tytułu żadnych dochodów. W kolejnych pismach skarżący wniósł o podniesienie kwoty świadczeń przyznanych z pomocy społecznej do [...] złotych miesięcznie oraz wskazał, że cierpi na niedostatek z powodu opieszałości GOPS w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, rozpatrując przedmiotowe odwołanie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz 728), zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kolegium podkreśliło, że tylko łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkuje przyznanie świadczenia w tej formie, zaś organ administracji przyznając tę formę pomocy, nie może kierować się uznaniowością. Przywołując przepisy ustawy określające zasady przyznawania zasiłku stałego, organ odwoławczy podniósł, że M. I. nie spełnia przesłanki kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 477 złotych. Powołując się na dokumenty z akt sprawy, Kolegium wskazało, że wynika z nich, iż odwołujący się jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,2594 ha przeliczeniowego oraz pobiera emeryturę z KRUS w wysokości 182,28 złotych. Organ podkreślił, że wyliczony dochód z gospodarstwa rolnego (kwota [...] złotych) ma charakter ryczałtowy i jego ustalenie nie zależy od faktycznego uprawiania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu odwoławczego, M. I. nie pozbawił się możliwości prowadzenia działalności rolniczej i tym samym, na użytek ustawy o pomocy społecznej, liczony jest dochód z będącego w jego posiadaniu gospodarstwa rolnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, że łączny miesięczny dochód skarżącego ([...] złotych) znacznie przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej i w związku tym przyznanie zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 jest niemożliwe. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. I. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest pozbawiony środków do życia, zaś przypisywanie mu dochodów, których w rzeczywistości nie ma jest wyrazem stronniczości Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 7 grudnia 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący ponownie powołał się na swoją trudną sytuację materialną oraz podniósł, że ustawa o pomocy społecznej jest niezgodna z prawem wspólnotowym, a w tej sytuacji prawo to jest ważniejsze od prawa polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadzało się do oceny, czy organy administracji słusznie przyjęły, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku stałego. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Analizując przywołane regulacje, Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że zadaniem pomocy społecznej nie jest ani utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, ani zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań i to zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Sąd stwierdził, że zasiłek stały, którego przyznania domagał się skarżący, jest jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej i został unormowany w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Według Sądu I instancji, z treści tego przepisu wynika, iż przyznanie zasiłku stałego uzależnione jest od spełnienia przez osobę wnioskującą o ten rodzaj pomocy dwóch przesłanek, a mianowicie: niezdolności do pracy oraz nieprzekraczania ustawowo określonego kryterium dochodowego, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do tej drugiej przesłanki, WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast, jak dalej wskazał Sąd, w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 złotych (art. 8 ust. 9 powołanej ustawy). Przy czym stosownie do ust. 4 powyższego artykułu do dochodu tego nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne w 2007 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że kwota zasiłku stałego stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 złotych miesięcznie i niższa niż 30 złotych (art. 37 ust. 2 pkt. 1 i ust. 3). Z kolei, kryterium to, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 477 złotych. W świetle powyższych regulacji za prawidłowe Sąd I instancji uznał ustalenia organów orzekających odnoszące się do dochodu skarżącego. W tym zakresie Sąd odwołał się do dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, z których wynika, iż skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,2594 ha przeliczeniowego, z którego dochód, wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, wynosi [...] złotych oraz pobiera emeryturę z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w wysokości [...] złotych. Sąd ustalił zatem, że skoro dochód skarżącego, obliczony zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, wynosi [...] złotych, to jego wysokość znacznie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 złotych. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji słusznie odmówiły przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego. Nadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym wyliczony, w oparciu o przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dochód z gospodarstwa rolnego ma charakter ryczałtowy i jego ustalenie nie zależy od faktycznych dochodów otrzymywanych z uprawy gospodarstwa rolnego. Zatem dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku dla osoby samotnie gospodarującej, organ administracji obowiązany jest uwzględnić dochód z będącego w jej posiadaniu gospodarstwa rolnego, bez względu na to, czy gospodarstwo rolne przynosi rzeczywiste dochody, czy też nie. Ustalony z góry dochód z jednego hektara przeliczeniowego nie musi więc pokrywać się z dochodem rzeczywiście osiąganym. Sztywne określenie dochodu nie pozwala też organowi na uwzględnienie różnych niespodziewanych zdarzeń losowych, które uniemożliwiły jego wypracowanie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1997 r., sygn. akt I SA 926/07, niepubl., wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 841/08, niepubl.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. I., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – radcę prawnego A. P. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, zwolnienie skarżącego od obowiązku uiszczenia należnej opłaty sądowej oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej z urzędu. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 9 cyt. ustawy o pomocy społecznej, polegający na oszacowaniu dochodu skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej, w oparciu o szacunkowy dochód z 1 ha przeliczeniowego, w sytuacji gdy gospodarstwo rolne, którego właścicielem jest skarżący, jest obecnie ugorowane i rzeczywisty dochód skarżącego daleko odbiega od dochodu oszacowanego przez Sąd I instancji. Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a., polegającego na zaniechaniu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], która wydana została w wyniku rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotne znaczenie na treść tej decyzji oraz art. 113 § 1 P.p.s.a., polegającego na zamknięciu rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak organy administracyjne, zaniechał ustalenia rzeczywistego dochodu skarżącego, opierając się wyłącznie na szacunkowych dochodach M. I., w następstwie czego odmówiono mu przyznania zasiłku stałego. Pełnomocnik stwierdził też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zamknął rozprawę, nie wyjaśniając, czy gospodarstwo rolne, którego właścicielem jest skarżący, jest uprawiane, czy też leży odłogiem i to w sytuacji, gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie zasiłku stałego, organ administracyjny powinien ustalić jaki był faktyczny dochód w miesiącu poprzedzającym wniosek. Ma to, jak podkreślił, szczególne znaczenie w sytuacji stwierdzenia, że gospodarstwo rolne, które jest we władaniu skarżącego, leży ugorem. Na poparcie trafności swojego stanowiska pełnomocnik odwołał się do tezy wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1806/07, LEX nr 509614. Przede wszystkim zaś zwrócił uwagę na rażącą dysproporcję pomiędzy dochodem rzeczywistym, który osiąga skarżący, a dochodem oszacowanym przez organ administracyjny i WSA w Warszawie, z tą dodatkową uwagą, że oszacowanie nastąpiło z pominięciem faktu, że gospodarstwo rolne, którego właścicielem jest skarżący, jest obecnie ugorowane. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej uwzględnia się w dochodzie ogólnym tylko w przypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne i osiąga z tego tytułu dochody, czy też także, gdy z posiadanego gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów. Analiza art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, iż określa on tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadająca powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., I SA 1406/00, Lex nr 793441 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05). Przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09). Przenosząc te do rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżący nie spełniał warunków do otrzymania pomocy w formie zasiłku stałego, gdyż jego łączny dochód – (z emerytury [...] złotych i z gospodarstwa rolnego o pow. 6.2594 ha x 207 zł/ha = 1295,69 złotych miesięcznie) w sumie 1477,97 złotych miesięcznie przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 477 złotych miesięcznie. Jak wyżej wskazano, okoliczność, że z uwagi na wiek skarżący nie może pracować w gospodarstwie rolnym, nie ma w sprawie znaczenia. Zauważyć bowiem należy, iż w sytuacji, gdy właściciel gospodarstwa rolnego z różnych powodów, w tym z powodu wieku lub stanu zdrowia, nie może go samodzielnie uprawiać, może korzystać z pomocy osób trzecich, czy też oddać gospodarstwo w dzierżawę. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii było prawidłowe i nie stanowiło, zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stwierdzić należy, iż zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania. Pełnomocnik, formułując zarzut, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja SKO w Siedlcach wydana została w wyniku rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotne znaczenie dla treści decyzji. Pełnomocnik nie wskazał jednakże ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które przepisy postępowania zostały naruszone w sposób rażący. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a co za tym idzie, nie może zostać uwzględniony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a., polegający na zamknięciu przez Sąd I instancji rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, czy gospodarstwo rolne, którego właścicielem jest skarżący, jest uprawiane, czy też leży odłogiem a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ustalono również, jaki był faktyczny dochód z gospodarstwa rolnego w miesiącu poprzedzającym wniosek. Biorąc pod uwagę, o czym była mowa powyżej, iż z punktu widzenia art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochód, wskazywane przez pełnomocnika kwestie słusznie nie były przedmiotem postępowania dowodowego. Okoliczności te nie mają bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż z przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a