II SA/Kr 1380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji skargę oddala Ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2000 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek Spółki "[....] " sp. z o.o. w K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: budynek mieszkalny wielorodzinny (nr ...), budynek usługowy wraz z przyłączami na działkach nr [....] , [....], obr. [....], położonych w K. na oś. [....] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zaś termin jej ważności został określony, stosownie do art. 42 ust. 1 pkt. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na dzień 31 grudnia 2001 r. Następnie, powyższe rozstrzygnięcie zostało zmienione, w zakresie terminu ważności, decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 14 grudnia 2001 r. nr [....] , w ten sposób, że termin ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został określony na dzień 31 grudnia 2003 r. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. nr [....] , termin ten został ustalony na dzień 31 grudnia 2004 r. Skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej pozwolenia na budowę i prowadząc takie postępowanie organy administracji uznały za zasadne dokonanie w odrębnym postępowaniu oceny prawidłowości rozstrzygnięcia z dnia 31 grudnia 2003 r. w przedmiocie zmiany terminu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wszczęciu odrębnego postępowania decyzją z dnia 27 marca 2009 r. sygn. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. znak: [....] orzekającej o zmianie, w zakresie terminu ważności, decyzji tego organu z dnia 10 lipca 2000 r. znak: [....] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: budynek mieszkalny wielorodzinny (nr ... ), budynek usługowy (....) wraz z przyłączami na działkach nr [....],[....], obr. [....] , położone w K. na oś. [....] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. wydana została na podstawie art. 155 K.p.a. i rażąco narusza prawo, albowiem w dacie jej wydania brak było materialnoprawnej podstawy do dokonania zmiany decyzji wydanej w roku 2000 ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym przez art. 155 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła, w ustawowym terminie, Spółka "[....] " sp. z o.o. z siedzibą w K. W obszernym uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. zmieniającej w zakresie terminu ważności decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2000 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przemawiają następujące okoliczności: 1) brak przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 155 K.p.a., a przedłużenie terminu ważności nie jest sprzeczne z nową ustawą o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym; 2) zmiana decyzji na zasadzie art. 155 K.p.a. nie jest zmianą, która ma na celu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy; 3) zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie terminu ważności nie jest zmianą merytoryczną; 4) decyzja zmieniająca termin ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiada swoją podstawę prawną odrębną od przepisów o planowaniu przestrzennym; 5) brak rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r., 6) niewystąpienie wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., 7) zasady ogólne K.p.a., w szczególności wyrażone w art. 7, 8 i 16 K.p.a. Decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 27 marca 2009 r. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty pod adresem decyzji tego samego organu stanowią w istocie powtórzenie stanowiska Spółki reprezentowanego w trakcie postępowania zakończonego decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2009 r. i były przedmiotem analizy składu orzekającego w tym postępowaniu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający, ponownie rozpatrujący sprawę, w pełni poparł stanowisko zajęte przez Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 marca 2009 r. Organ administracji wskazał na treść art. 155 K.p.a. podnosząc, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Wymóg łącznego spełnienia wskazanych powyżej warunków oznacza, iż niespełnienie jednego z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. W ocenie składu orzekającego ponownie rozpoznającego sprawę zawarte w art. 155 K.p.a. sformułowanie "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takich decyzji" należy rozumieć nie tylko jako istnienie pozytywnego zakazu stosowania art. 155 K.p.a. do określonego rodzaju decyzji, ale także jako zakaz zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej weszła by do obrotu prawnego decyzja naruszająca przepisy prawa procesowego lub materialnego, w tym również decyzja, która nie ma podstawy materialnoprawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w dacie jej wydania. W ocenie Kolegium Odwoławczego art. 155 K.p.a. nie można stosować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy wydaniu decyzji, która ma ulec zmianie w tym trybie. Taka wykładnia art. 155 K.p.a. jest uzasadniona obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.) nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie prawa. Powyższa wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. znajduje uzasadnienie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie. Ponownie rozpoznający sprawę skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podniósł, iż nie można utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z decyzjami o warunkach zabudowy wydawanymi na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie wywodzić, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy nie sprzeciwiają się zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie prawa już nieobowiązującego. W konsekwencji należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo uznało w decyzji z dnia 27 marca 2009 r. [....] , iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. nr [....] zmieniająca w zakresie terminu ważności decyzję tegoż organu z dnia 10 lipca 2000 r. nr [....] o ustaleniu - na wniosek Spółki "v " Spółki z o.o. w K. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej w decyzji inwestycji jest dotknięta wadą nieważności. Została bowiem wydana bez podstawy prawnej tkwiącej w przepisach prawa materialnego, albowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2003 r., a nowa ustawa nie wprowadzała rozwiązań tożsamych z ustawą uchyloną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Spółka "[....] " spółka z o.o. w K. wnosząc o o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia 27 marca .2009 r. znak [....] .Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. wydana została bez podstawy prawnej; 2) art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. sprzeciwiał się przepis prawa; 3) niezbadanie i nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów Spółki zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 4) art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej; 5) art. 7 i 8 K.p.a. poprzez pominięcie zasady orzekania z uwzględnieniem słusznego interesu stron i zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych. Skarżąca spółka podniosła, że użyte w art. 155 K.p.a. sformułowanie "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takich decyzji" nie może być objęte wykładnią rozszerzającą, w związku z czym rozumiane być powinno wyłącznie jako sformułowany w konkretnym przepisie prawa wyraźny zakaz uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, a nie "generalny" zakaz zmian lub uchylenia decyzji, wyinterpretowany z faktu wprowadzenia wskutek zmiany do obrotu decyzji, która oparta byłaby na poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Brak jest przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 155 K.p.a., a przedłużenie okresu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest sprzeczne z przepisami nowej ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Brak odpowiednich (analogicznych) przepisów nowej ustawy w zakresie odpowiadającym decyzjom ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza sprzeczności z ta nowa ustawą. Skarżąca Spółka podała, że wskazywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. różnica pomiędzy decyzjami ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzjami ustalającymi warunki zabudowy w rzeczywistości nie powinna mieć żadnego znaczenia dla oceny, czy przedłużenie terminu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami ustawy nowej jest sprzeczne z jej przepisami. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem żadnych przepisów, z których taką sprzeczność można byłoby wywieść, co zdaniem Spółki przesądza o braku sprzeczności tym samym o braku zakazu zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej strony dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. interpretacja stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych ustanowionej w art. 16 K.p.a. z której wynika, że wyłączenie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nastąpić może jedynie w ostateczności, w ściśle ustalonych przez ustawodawcę przypadkach. Skarżąca Spółka zarzuciła, że brak było podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja zmieniająca termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu posiada swoją samodzielna podstawę prawną odrębną od przepisów ustawy starej - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielną i jedyną podstawą prawną decyzji nr [....] z dnia 31 grudnia 2003 r. był przepis art. 155 K.p.a. będący podstawą zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, a nie przepisy prawa materialnego, w szczególności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, żadne inne przepisy nie mogły stanowić podstawy wydania przedmiotowej decyzji przedłużającej okres ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (i nie zostały przez organ wydający decyzję powołane), gdyż przepisy powyższych ustaw, a w szczególności "starej" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych przepisów, na podstawie których mogłoby nastąpić przedłużenie okresu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Praktyka takich przedłużeń okresu ważności w trybie art. 155 K.p.a. była powszechnie stosowana i akceptowana zarówno w praktyce urbanistycznej, jak i orzecznictwie związanym z zabudową. Skarżąca strona wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie zbadało i nie ustosunkowało się do pozostałej przytoczonej przez Spółkę w postępowaniu administracyjnym argumentacji, w tym dotyczącej specyficznego charakteru przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. , wynikającego z tego, że decyzja polegała wyłącznie na zmianie (przedłużeniu) ustalonego pierwotnie na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bez żadnej zmiany jej merytorycznych warunków oraz dotyczącej okoliczności wydania decyzji zmieniającej. Zdaniem Spółki, nawet gdyby stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - oparte na przytoczonych orzeczeniach sądów administracyjnych - co do zasady było prawidłowe, to istnieją w niniejszej sprawie konkretne okoliczności przemawiające przeciwko stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. Dodatkowo Spółka wskazała, że brak jest logicznych i racjonalnych podstaw do odmiennego traktowania dwóch sytuacji wywołujących identyczne skutki, a to funkcjonowania w obrocie prawnym pod rządami nowej ustawy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której już pierwotnie ustalono okres ważności, który kończy się już po wejściu w życie ustawy nowej (z możliwości takiej sytuacji wynika wprost, że ustawodawca dopuszcza funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami nowej ustawy) i funkcjonowania w obrocie prawnym pod rządami nowej ustawy decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której okres ważności przedłużono w taki sposób, że kończy się on już po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie wskazane sytuacje wywołują identyczne skutki prawne - umożliwiają funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych pod rządem "starej" ustawy w okresie, w którym funkcjonuje już "nowa" ustawa, a tym samym umożliwiają stronie realizację nabytych uprawnień wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga, że wobec możliwości ustalenia już w pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu terminu ważności przekraczającego dzień 31 grudnia 2004 r. (datę określoną w wyniku przedłużenia okresu ważności) nie można mówić o sprzeczności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] lub o wywoływaniu przez nią jakichkolwiek negatywnych skutków społecznych, gospodarczych lub ekonomicznych. Nadto Spółka podniosła, że stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. sprzeciwia się ponadto szereg podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 K.p.a., a także zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa wynikająca z art. 8 K.p.a. oraz zasada nakazująca uwzględnienie słusznego interesu inwestora i obywateli wynikająca z art. 7 K.p.a. Spółka wskazała, że złożyła wniosek o przedłużenie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jeszcze przed upływem terminu ważności tej decyzji (25 listopada 2003 r.). Spółka działając w oparciu o ostateczną decyzję przedłużającą termin ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozpoczęła przygotowania inwestycji, które obecnie znajdują się na zaawansowanym etapie. W zaufaniu do prawidłowości przedmiotowej decyzji Spółka poniosła już znaczne nakłady finansowe na przygotowanie inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd stosuje przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie – z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 czerwca 2009 r., która utrzymała w mocy decyzję własną z dnia 27 marca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. znak: [....] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzonej przez "[....] " spółkę z o.o. w K. inwestycji. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1 ) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie sprawy doszło do przekonania, że badana przez nie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej. To stanowisko Sąd orzekający podziela. Należy bowiem zauważyć że decyzja, której nieważność stwierdzono została wydana na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2001 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przedłużenia terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2004 r. Zauważyć również należy, że decyzja ta została wydana już po wejściu w życie (11 lipca 2003 r.) nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia 10 lipca 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 K.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć bogate orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2000 r. sygn. I SA 1826/98 LEX nr 57178 stwierdził, że: "prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron". W wyroku z dnia 27 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. III SA 330/01 OSP 2004/9/111 podniósł, że "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. (oraz art. 154 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana". Podobnie w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I SA/Wa 328/07 LEX nr 346389 doszedł do wniosku, że "zarówno art. 154, jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie nr 2 do wyroku z dnia 18 marca 2008 r. VI SA/Wa 2242/07 LEX nr 470042 zajął następujące stanowisko: "możność zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych". Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 czerwca 2009 r. jest prawidłowa, bowiem zasadnie Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 27 marca 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. uznając, iż została ona wydana bez podstawy prawnej. Nie ma tu bowiem znaczenia fakt - mocno podkreślany w skardze - iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2003 r. zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania. Kluczowe natomiast znaczenie ma okoliczność, stosownie do której decyzja ta nie tylko została wydana już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), ale i postępowanie zainicjowane przez Spółkę "[....] " w sprawie zmiany tej decyzji nastąpiło już po 11 lipca 2003 r. (czyli po dacie wejścia w życie nowej ustawy). Wszczęcie tego postępowania nastąpiło 25 listopada 2003 r. Zmiana terminu ważności decyzji jest zmianą jej treści merytorycznej. Art. 155 K.p.a. nie może samodzielnie prowadzić do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis ten ma charakter proceduralny, stanowiący jedynie odrębną podstawę zmiany ostatecznej decyzji. O tym, czy ten przepis może mieć zastosowanie rozstrzygają obowiązujące w dacie jego zastosowania przepisy prawa materialnego. Analogicznie można stosowanie art. 155 K.p.a. przyrównać do stosowania art. 138 K.p.a., zawierającego sposoby zakończenia "zwykłego" postępowania odwoławczego, ale zawsze wówczas musi istnieć przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę do wydania danej decyzji, bo w przeciwnym razie organ odwoławczy uchyla decyzje i umarza postępowanie w sprawie. Wskazana analogia do art. 138 K.p.a. ma na celu jedynie wskazanie, że w przypadku, w którym organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. doszedłby do wniosku, że nie ma już przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji (której zmiana miałaby nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a.) – powinien umorzyć postępowanie, a nie dokonywać rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego np. na zmianie terminu ważności decyzji. Tym samym stwierdzenie nieważności takiej decyzji (zmieniającej term obowiązywania poprzednio wydanej decyzji bez podstawy prawnej) było uzasadnione i nie stanowiło ono naruszenia zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady prawdy obiektywnej i wyrażania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.); zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.). Nie można również uznać za zasadnym argumentacji, że skoro np. w 2000 r. dopuszczalnym było określenie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na okres np. 5 lat, to tym samym w 2003 r. dopuszczalnym było przedłożenie ważności takiej decyzji na kolejny okres 1 roku. Każda merytoryczna zmiana ostatecznej decyzji jest możliwa, o ile obowiązują przepisy, na podstawie których została taka decyzja wydana. Nie ma zaś znaczenia, jaka mogłaby być treść pierwotnej decyzji. W związku z powyższym skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.