II OSK 951/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 450/09 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy K. kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 450/09, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kurów z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Kurów z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującej tereny upraw polowych w miejscowości P., a także stwierdził, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2007 r. Rada Gminy Kurów podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., obejmującej tereny upraw polowych w miejscowości P. Z § 1 uchwały wynika, że dotyczy ona obszaru w granicach działki o numerze geodezyjnym [...] położonej na terenach upraw polowych w miejscowości P. Załącznik graficzny do niniejszej uchwały określał granice obszaru objętego projektem zmiany studium. W dniu [...] października 2008 r. Rada Gminy Kurów przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały, przyjęto zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wyrażone w części tekstowej stanowiącej załącznik Nr [...] do niniejszej uchwały oraz zilustrowane na mapie "Plansza podstawowa" stanowiącej załącznik Nr [...] do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] października 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wojewoda Lubelski, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubelski wskazał, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar w innych granicach, niż wcześniejsza uchwała z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian studium. Zarówno bowiem z części tekstowej uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, jak i załącznika graficznego do tej uchwały wynika, iż przedmiot zmiany studium stanowi działka o numerze geodezyjnym [...] położona na terenach upraw polowych w miejscowości P., przy czym tereny przeznaczone na działalność produkcyjną miały być odsunięte od istniejących zabudowań sąsiednich w głąb działki nr [...] na odległość 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr [...]. Wojewoda zaznaczył jednak, że uchwała nr [...] z dnia [...] października 2008 r. przyjmująca zmianę studium obejmuje dodatkowo obszar oznaczony kolorem czerwonym na załączniku do skargi. Stąd, zdaniem Wojewody zmiana studium została uchwalona dla obszaru, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. W ocenie skarżącego Wojewody wskazuje to na istotne naruszenie przez Radę Gminy Kurów art. 9 ust. 1, art. 11 w związku z art. 27 i 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kurów wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, jaka jest obligatoryjna treść uchwały o przystąpieniu do zmiany studium. Podstawowe znaczenie w tym zakresie, zdaniem organu, należy przypisać projektowi zmian, który, stosownie do art. 11 u.p.z.p., ma rozstrzygające znaczenie. Podlega on uzgodnieniom z odpowiednimi organami, wymaga ogłoszenia o obligatoryjnym jego wyłożeniu, musi być wyłożony do publicznego wglądu przez co najmniej 30 dni i jest przedmiotem uwag pochodzących od wszystkich zainteresowanych. W ocenie organu to projekt zmiany studium ma podstawowe prawotwórcze znaczenie, nie zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Dlatego też ewentualne rozbieżności co do zakresu zmian w stosunku do pierwotnej uchwały, nie mają znaczenia. Rada Gminy Kurów podniosła także, że skoro na gruncie u.p.z.p. projekt zmian obejmował obszar identyczny z obszarem zatwierdzonym uchwałą nr [...], a procedura określona w art. 11 u.p.z.p. została w pełni dochowana, to nie można uznać, iż nastąpiło naruszenie prawa, o którym mowa w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. skargę za zasadną wskazał, że Rada Gminy Kurów uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., dopuściła się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż teren objęty zaskarżoną uchwałą o zmianie studium z dnia [...] października 2008 r. nie jest w pełni tożsamy z terenem objętym uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Jak wynika z części tekstowej i załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, podjętej na wstępnym etapie procedury zmiany studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), zmiana ta objąć miała obszar w granicach działki o numerze geodezyjnym [...] w odległości 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr [...] w miejscowości P. Tymczasem, jak zaznaczył Sąd, zamykająca procedurę zmiany studium uchwała z dnia [...] października 2008 r. przyjmująca tę zmianę, oprócz części działki nr [...] usytuowanej w odległości 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr [...], obejmuje dodatkowo fragment obszaru tej działki, położony w odległości mniejszej niż 170 m od drogi powiatowej nr [...]. Zatem w ocenie Sądu, spór sprowadza się do tego, czy powyższa rozbieżność stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na zaistnienie w przedmiotowej sprawie dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy Kurów z dnia [...] października 2008 r. A mianowicie w ocenie Sądu I instancji naruszony został tryb sporządzania studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., gdyż pozbawiono zainteresowane podmioty możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany studium w odniesieniu do części terenu nie objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Owo naruszenie jest zdaniem Sądu naruszeniem istotnym, ponieważ w uchwale o zmianie studium przyjęto inne ustalenia niż te, które zostałyby podjęte, gdyby na etapie sporządzania projektu zmiany studium nie dokonano rozszerzenia granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium. Ponadto, jak wskazał Sąd, skoro zwiększenie obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium, nastąpiło na etapie wykonania przez organ wykonawczy projektu zmiany studium, doszło do naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wójt nie miał bowiem prawnej możliwości dokonania korekty tego obszaru w projekcie zmiany studium, gdyż, jak wynika z art. 9 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., może tego dokonać jedynie rada gminy w formie uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Gmina Kurów, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: – art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 1, 10, 11 w. zw., z art. 27 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że rada gminy – może dokonać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia studium jedynie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium (zmiany studium) lub poprzez uchylenie tej uchwały, a w efekcie przyjęcie, iż każda inna zmiana w tym zakresie ma charakter istotnego naruszenia prawa, – art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż powiększenie obszaru jaki objęto uchwałą nr [...] Rady Gminy Kurów z dnia [...] października 2008 r. o zmianie studium w stosunku do obszaru jaki określony był w uchwale Nr [...] Rady Gminy Kurów z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wnioskowanie o stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy dochowanie trybu sporządzania zmian w studium w odniesieniu do powiększonego obszaru wyklucza taki zarzut, a zwłaszcza twierdzenie, iż to uchybienie ma charakter istotny; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że sporządzenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nastąpiło z naruszeniem przewidzianego ustawowo trybu, w postaci pozbawienia zainteresowanych podmiotów możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany studium oraz naruszenia właściwości organów kompetentnych do sporządzenia zmiany studium, podczas gdy w rzeczywistości zastosowany tryb sporządzenia zmian studium w pełni odpowiadał ustawowym wymaganiom, a zarówno wnioskujący Wojewoda jak i Sąd nie wskazali jakichkolwiek dowodów potwierdzających niezachowanie ustawowego trybu, – art. 174 p.p.s.a., w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżanym wyroku do twierdzeń Rady Gminy Kurów przedstawionych w odpowiedzi na skargę z dnia 15 lipca 2009 r. Gmina Kurów, wskazując na powyższe, wniosła o: 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, 2. dopuszczenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji prawnej dotyczącej realizacji uchwały nr [...]Rady Gminy Kurów z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującej tereny upraw polowych w miejscowości P. na okoliczność zachowania trybu sporządzania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; 3. ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie wniosku Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy Kurów z dnia [...] października 2008 r. we wskazanej we wniosku części; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone są w pełni uzasadnione. W pierwszej kolejności przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej i oceną stanowiska zajętego przez Sąd w zaskarżanym wyroku, należy przeanalizować obowiązujący stan prawny w tym zakresie. Pierwszym aktem, który zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy winna podjąć w zakresie planowania przestrzennego, jest "uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Wójt, burmistrz albo prezydent miasta o fakcie podjęcia takiej uchwały, ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ponadto zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium (art. 11 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Wzory ogłoszeń, obwieszczeń i zawiadomień, o których mowa powyżej, zostały określone w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium stanowi upoważnienie i nakłada obowiązek na organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do sporządzenia projektu studium, przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 11 u.p.z.p. i przedstawienie radzie gminy do uchwalenia projekt studium. Przepisy nie określają wymogów co do formy i treści uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, nie wymagają też aby uchwała ta była w jakiejś formie opublikowana. Ponieważ podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, jest formalnym rozpoczęciem prac nad projektem studium, które obligatoryjnie sporządza się dla obszaru całej gminy, należy przyjąć, że pierwsza uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium dotyczyć powinna również obszaru całej gminy (Z. Niewiadomski [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyda. 4, Warszawa 2008, s. 83-88; K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, "Casus" 2006, nr 41, s. 23). Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i uchwały w sprawie studium przewidywały już przepisy art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiany studium odbywają się w tym samym trybie, przy czym mogą dotyczyć określonego obszaru gminy (art. 27 u.p.z.p.), co powinno wynikać z uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Z powyższego wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium (zmiany studium) ma znaczenie raczej formalne, wewnętrzne, na zewnątrz uchwała ta ma jedynie charakter informacyjny o przystąpieniu do prac planistycznych w gminie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że zakres terytorialny objęty zaskarżaną uchwałą z dnia [...] października 2008 r., jest nieco większy niż pierwotnie wyznaczony w załączniku do uchwały z dnia [...] lipca 2007 r., co w ocenie Sądu I instancji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż uchybienia tego nie można zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, czy też naruszenia właściwości organów w tym zakresie, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dawałyby podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa, musi rodzić konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Po pierwsze, należy zauważyć, że z § 1 uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, iż uchwała ta dotyczy działki nr [...] i w tym zakresie, nie ma rozbieżności pomiędzy uchwałą późniejszą z dnia [...] października 2008 r. Również Wójt Gminy wykonując obowiązki wynikające z art. 11 pkt 1 i 2 u.p.z.p. informował o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium w części dotyczącej działki nr [...], nie precyzując, że dotyczy to tylko pewnej części tej działki opisanej w załączniku graficznym do uchwały. Tak więc, jak wynika ze skargi kasacyjnej, cała dalsza procedura związana z uzgadnianiem i opiniowaniem oraz rozpatrywaniem wniosków i uwag do projektu studium, dotyczyła całej działki nr [...], a nie jej części, jak to przyjął Sąd. W związku z powyższym należy uznać za trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 i 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przyjął zupełnie abstrakcyjnie, bez badania dokumentacji planistycznej, że "pozbawiono zainteresowane podmioty możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany studium w odniesieniu do części terenu nie objętego uchwała o przystąpieniu do zmiany studium" (str. 4 uzasadnienia wyroku). Dokumentacja kompletna, w oparciu o którą można by skonfrontować powyższe przekonanie Sądu z rzeczywistością została załączana do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu (na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.) na okoliczność, że został zachowany właściwy tryb sporządzania zmian w studium uchwalanym zaskarżaną uchwałą. W tej sytuacji należało uznać, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd w zaskarżanym wyroku, budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż został przyjęty w oparciu o niekompletne materiały dowodowe, których uzupełnienia należało żądać przed podjęciem rozstrzygnięcia. Tymczasem na konieczność poszerzenia materiału dowodowego, wskazywały okoliczności podniesione już w odpowiedzi na skargę (pism z dnia 21 lipca 2009 r. k. 28). Twierdzenie Sądu, iż zwiększenie obszaru objętego uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. nastąpiło na etapie wykonania przez organ wykonawczy projektu zmiany studium i że to Wójt dokonał korekty obszaru w projekcie zmiany studium (str. 4 uzasadnienia wyroku), nie wynika z akt, którymi dysponował Sąd I instancji. Nie można więc twierdzić, że "doszło do naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 u.p.z.p." w okolicznościach niniejszej sprawy omówionych wcześniej, czego Sąd nie wziął pod uwagę. Poza tym przy braku kompletnych akt przy orzekaniu, takie wnioski są co najmniej przedwczesne, jeżeli konsekwencją ich jest stwierdzenie nieważności części zaskarżonego aktu. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zamieszczone w pkt 1 skargi kasacyjnej o tyle są uzasadnione w tej sprawie, że na etapie podejmowania rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, z przyczyn podanych wcześniej, nie było podstaw do przyjęcia, że miało miejsce istotne naruszenie prawa, dające podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia jak zaskarżone. Co do zasady natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że uchwała rady gminy o zmianie studium, pod względem obszaru, który obejmuje, powinna być zgodna z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Jest to jednak zasada, którą należy odpowiednio interpretować do każdej indywidualnej sytuacji. Nie można w każdym przypadku odstąpienia od powyższej zasady, wiązać z konsekwencjami wynikającymi z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, przez kontrolę administracji publicznej, wymaga indywidualnego podejścia i oceny w każdej konkretnej sprawie. Poza tym przy ocenie naruszenia prawa w niniejszej sprawie, należy wziąć pod uwagę również i to, że różnica terenu objętego zaskarżaną uchwałą i uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. była niewielka i wynosiła ok. 20 m, jak wynika z akt sprawy. Sąd powinien ponownie rozpoznać sprawę w oparciu o akta załączone do skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.