II SA/Wa 1290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. G. na pismo Prokuratora Generalnego - Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie przywrócenia prokuratora na wcześniej zajmowane stanowisko p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. G. na pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o przywróceniu z dniem 1 kwietnia 2009 r. prokuratora P. G. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury [...] i nieuwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...]. Z akt wynika następujący stan sprawy: Pismem z dnia 27 marca 2009 r. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny, uwzględniwszy wniosek Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (dalej IPN) z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm. – dalej ustawa o IPN) przywrócił prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...] P. G. z dniem 1 kwietnia 2009 r. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury [...]. P. G. wnioskiem z dnia 25 maja 2009 r. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej – ww. aktu z dnia [...] marca 2009 r. i podjęcie decyzji umożliwiającej odwołującemu się dalsze pełnienie służby na stanowisku prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...]. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Minister nie uznał aktu z dnia [...] marca 2009 r. za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., wymieniony wezwał do usunięcia naruszenia prawa przy wydawaniu aktu z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny skierował do odwołującego się pismo z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym zawiadomił o braku możliwości uwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...]. Ponadto Minister wskazał, iż brak jest podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., bowiem "dekret" z [...] marca 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., na którą przysługiwałby środek odwoławczy. W przedmiotowej sprawie mają bowiem zastosowanie przepisy zawarte w pragmatykach służbowych, tj. w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o IPN. Zastosowany w tej sprawie tryb postępowania był zgodny z art. 47 ust. 4a ustawy o IPN. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że wniosek Prezesa Instytutu Pamięci winien być poprzedzony zasięgnięciem opinii Dyrektora Głównej Komisji. Powołany przepis nie uzależnia wniosku Prezesa IPN oraz decyzji Prokuratora Generalnego od treści tej opinii. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do zastosowania art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, gdyż narusza on zasady demokratycznego państwa prawa, nie gwarantując przenoszonemu prokuratorowi możliwości wypowiedzenia się oraz podjęcia obrony swoich dokonań zawodowych i przydatności w pracy śledczej, Minister stwierdził, iż jest on bezzasadny, albowiem jest to przepis obowiązujący, a prace nad ewentualną zmianą przepisów ustawy o IPN nie zostały zakończone. Kwestia zaś terminu i miejsce wręczenia wymienionemu prokuratorowi "dekretu" z dnia [...] marca 2009 r., co zostało podniesione we wniosku odwoławczym, pozostawały poza obszarem działania Ministerstwa Sprawiedliwości. Dekret ten przywracał P. G. na wcześniej zajmowane stanowisko z dniem 1 kwietnia 2009 r. i od tej daty wymieniony stał się prokuratorem powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, niezależnie od dnia, w którym podjął on pełnienie czynności służbowych po usprawiedliwionej nieobecności. Pismo Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzający je akt z dnia [...] marca 2009 r. stały się przedmiotem skargi wniesionej przez P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie ww. rozstrzygnięć z powodu ich niezgodności z prawem, skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie: 1) art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nieuznanie aktu wydanego przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. o przywróceniu skarżącego z dniem 1 kwietnia 2009 r. na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury [...] za decyzję w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co jednocześnie nie stało na przeszkodzie w merytorycznym odniesieniu się do stawianych we wniosku zarzutów, 2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji nieuznania wydanego aktu za decyzję administracyjną i jednocześnie ustosunkowanie się merytoryczne do stawianych zarzutów pismem bez wymaganej formy dla formalnie zgłoszonego wniosku w trybie przewidzianym procedurą kodeksu postępowania administracyjnego, 3) art. 47 ust. 4a ustawy o IPN w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku uzasadnienia merytorycznego do jego zastosowania wobec skarżącego, naruszenie procedury przy jego stosowaniu, uniemożliwiającej obronę podstawowych praw pracownika i obywatela, a także poprzez jego zastosowanie pomimo zgłoszenia w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw wniosku o uchylenie ust. 4a art. 47 ustawy o IPN (art. 8 pkt 2 lit. b projektu ustawy - druk sejmowy nr 617), 4) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o Prokuraturze w zw. z art. 47 ust. 6 ustawy o IPN poprzez uznanie, iż przywrócenie do pracy na wcześniej zajmowane stanowisko prokuratora Prokuratury [...] nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2009 r., a nie z dniem 11 maja 2009 r., kiedy to skarżący odebrał w siedzibie Prokuratury [...] akt Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r., 5) art. 157 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. pomimo podniesienia we wniosku z dnia 25 maja 2009 r. także zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 47 ust. 4a powołanej wyżej ustawy o IPN, w zakresie dotyczącym opinii Dyrektora Głównej Komisji. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie z powodu braku kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku Minister wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż skarga dotyczy kwestii regulowanych stosownymi przepisami zawartymi w pragmatykach służbowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego pismo Prokuratora Generalnego z dnia [...] marca 2009 r. przywracające P. G. na stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, nie jest decyzją administracyjną. Prokurator Generalny, kierując do skarżącego powyższe pismo, działał w ramach swobody przewidzianej treścią art. 47 ust. 4a ustawy o IPN i nie naruszył zastrzeżonych dla niego uprawnień ustawowych. Stosunek służbowy prokuratora powstaje w drodze powołania, o czym stanowi art. 11 ust. 1 o prokuraturze, bądź art. 19 ust. 1 oraz ust. 7 ustawy o IPN. Od aktu powołania przez Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora nie służy odwołanie. Stosunek służbowy prokuratora powszechnej bądź wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury ani prokuratora IPN nie jest kształtowany w formach administracyjnoprawnych, stąd też przedmiotowe pismo nie zawiera pouczenia o dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Prokuratorzy IPN stanowią korpus prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej ujęty w art. 1 ust. 1 ustawy o prokuraturze. Nie kwestionując faktu, że przepis art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, odmiennie niż przepisy ustawy o prokuraturze, reguluje tryb odwołania z zajmowanego stanowiska, Minister stwierdził, że unormowanie to - mające charakter przepisu szczególnego i obowiązującego w dacie rozstrzygania - ma pierwszeństwo przed regulacjami o charakterze ogólnym zawartymi w ustawie o prokuraturze. Przywrócenie prokuratora IPN na wcześniej zajmowane lub równorzędne stanowisko, dokonane na podstawie art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, mimo iż zmienia jego status pracowniczy, to nie powoduje powstania roszczenia pracowniczego, objętego kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, która to właśnie sprawa stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Minister podkreślił, iż w żadnym artykule zarówno ustawa o prokuraturze, jak i ustawa o IPN nie zawiera odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji za wręcz niedopuszczalne zatem uznać należy wydanie w tej sprawie postanowień w trybie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w trybie art. 157 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skarżący zarzucił organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. G. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi skarżący uczynił pismo Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na stanowisko prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu [...]. oraz stwierdzenia braku podstaw do zastosowania w sprawie regulacji art. 127 § 3 k.p.a., które nie mieści się w katalogu określającym akty i czynności podlegające kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżone pismo natomiast nie jest decyzją administracyjną czy aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ma charakter informacyjny. Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny wyjaśnił w nim skarżącemu, iż w jego sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze oraz ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o IPN, które nie dają podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o ponowne powołanie na uprzednio zajmowane stanowisko i rozpatrzenia sprawy ponownie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 47 ust. 4a ustawy o IPN, Prokurator Generalny może przywrócić na wcześniej zajmowane lub równorzędne stanowisko w powszechnej lub wojskowej jednostce prokuratury prokuratora Głównej Komisji i oddziałowej komisji, co do którego Prezes Instytutu Pamięci wystąpił, po zasięgnięciu opinii Dyrektora Głównej Komisji, z takim wnioskiem. Złożenie wniosku nie jest związane z postępowaniem dyscyplinarnym. W świetle ust. 6 powołanego artykułu, do prokuratorów Instytutu Pamięci stosuje się, w sprawach nieuregulowanych ustawą, przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Jak wynika z powyższych regulacji oraz analizy ustawy o IPN, do powoływania, odwoływania prokuratorów Instytutu Pamięci nie stosuje się przepisów k.p.a., albowiem przepisy powołanej ustawy takiej sytuacji nie przewidują, lecz odsyłają do stosowania ustawy o prokuraturze. Zwrócić uwagę należy, iż nawiązanie, przekształcenie i rozwiązanie stosunku służbowego z prokuratorem następuje na podstawie pracowniczego stosunku pracy, a nie stosunku administracyjnoprawnego, jak to ma miejsce w przy padku sędziów wojskowych, których stosunek służbowy wynika ze stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej – art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Stosunek służbowy prokuratorów regulowany jest w ustawie o prokuraturze. Prokurator jest pracownikiem, którego stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania (mimo że używa się w tym przypadku technicznego zwrotu o powołaniu), jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., a sprawa o roszczenia wynikające z tego stosunku pracy (w tym wypadku art. 47 ust. 2 ustawy o prokuraturze) jest sprawą cywilną, co do której istnieje zasada dochodzenia roszczeń na drodze sądowej, przed sądami cywilnymi – przykładowo patrz wyrok SN z dnia 20 kwietnia 2001 r. sygn. akt I PKN 379/00 publik. OSNP 2003/5/116, M. Praw. 2003/7/324; Uchwała SN z dnia 10 lipca 1996 r., sygn. akt I PZP 9/96, publik. OSNP 1997/3/34. Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przywrócenie prokuratora IPN na wcześniej zajmowane stanowisko służbowe w prokuraturze powszechnej jest aktem o charakterze administracjnoprawnym. Ma rację Minister, twierdząc, iż stosunki między prokuratorami prokuratur różnych szczebli cechuje zależność służbowa, a sądy administracyjne, na mocy art. 5 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z uwagi na powyższe zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów administracyjnych, dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.