II OSK 880/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Parafii [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/09 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1411/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi D. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: MSWiA) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz decyzję MSWiA z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; oraz zasądził od MSWiA na rzecz D. N. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Małopolski (dalej jako: wojewoda) decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], powołując się na art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1989 r., nr 29, poz. 154 ze zmianami - dalej jako: usPKK) stwierdził, że część nieruchomości oznaczona jako parcela I. kat. [...] o powierzchni 0,1795 ha stała się z dniem 23 maja 1989 r. z mocy prawa własnością Parafii [...] w K. B. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wyżej wymieniona parcela, będąca własnością Skarbu Państwa, jest w użytkowaniu wieczystym parafii na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 4 listopada 1982 r., co potwierdza stosowny odpis z księgi wieczystej KW nr [...]. D. N., wnioskiem z dnia 6 października 2008 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 1 kwietnia 2009 r., zwróciła się do MSWiA o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wojewody w części dotyczącej dawnej parceli [...], b. gm. kat. Bieńczyce, tj. w obrębie parceli [...] oraz [...]. Zdaniem D. N. wniosek jest uzasadniony w związku z zawisłą przed Urzędem Miasta Krakowa Wydział Skarbu Państwa Referat ds. Zwrotów i Wywłaszczeń sprawą (nr: [...]) o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym parceli L kat. [...], o pow. 0,1397 ha gm. kat. B., obj. Lwh [...] B., stanowiącej aktualnie część działki nr [...], obr. 9. jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków. We wniosku podniesiono także, że zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) oraz art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 usPKK. Wnioskodawczyni wskazała, że wydając zaskarżone decyzje wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do obiektów znajdujących się na poszczególnych działkach oraz co do sposobu wykorzystywania dawnych parcel katastralnych, stanowiących obecnie działkę [...] obr. 9 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków. Jej zdaniem parcela nr [...] o pow. 0,1795 ha stanowi część ciągów komunikacyjnych, tj. chodnika oraz zieleńce. Parcela [...] o pow. 0,0764 ha to obecnie część ciągów komunikacyjnych (chodników) wzdłuż ulicy [...], a w pozostałym zakresie parking przykościelny i zieleńce. W ocenie wnioskodawczyni, jeżeli zatem na wspomnianych parcelach lub ich częściach nie znajduje się budynek sakralny ani też żaden z budynków towarzyszących, o których mowa w art. 60 ust. 2 usPKK, to decyzje wojewody obarczone są wadą powodującą ich nieważność. Wykazując swój interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wojewody wnioskodawczyni w piśmie z dnia 29 stycznia 2009 r. podniosła, że wywłaszczenia parceli 1. kat. [...] w zakresie pow. 0,0784 ha dokonano na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...], a wywłaszczenia parceli L kat. [...] w zakresie pow. 0,0673 ha dokonano na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1963 r., nr [...]. D. N. jako przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny do bycia stroną postępowania, wskazała art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zmianami) oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami - dalej jako: ugn). MSWiA, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wojewody z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 60 ust. 1 usPKK jest Skarb Państwa oraz osoby prawne Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu D. N. nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać jej interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i nie wskazała też prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości. W ocenie MSWiA, powoływany przez D. N. przepis art. 136 ust. 3 ugn nie wskazuje, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 60 ust. 1 usPKK, w szczególności nie wskazuje na tytuł prawnorzeczowy D. N. do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie na możliwość powstania takiego tytułu po zakończeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Od powyższej decyzji D. N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżąca podtrzymała swoje stanowisko co do tego, że interes prawny wywodzi z art. 136 ust. 3 ugn. MSWiA, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawczyni, że jej interes prawny w niniejszym postępowaniu wynika z art. 136 ust. 3 ugn. W ocenie organu nadzoru omawianego przepisu nie można uznać za przepis prawa materialnego w niniejszym postępowaniu, ponieważ nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją wojewody, oznaczona jako parcela I kat. [...], przed wydaniem tej decyzji była w użytkowaniu wieczystym Parafii [...] w K. – B.. Od decyzji MSWiA z dnia [...] sierpnia 2009 r. D. N. wniosła skargę do WSA, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko MSWiA jest oparte na błędnej wykładni przepisów, bowiem MSWiA w obu decyzjach badając interes prawny D. N. do bycia stroną postępowania (w rozumieniu art. 28 kpa) odnosił się do postępowania z art. 60 usPKK, na co skarżąca wcale nie wskazywała. MSWiA powinien oceniać ten interes, ale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody z dnia [...] marca 2006 r., a więc w zupełnie innej sprawie. Ponadto organ wiedząc, że przed Urzędem Miasta Krakowa Wydział Skarbu Państwa Referat ds. Zwrotów i Wywłaszczeń pod sygnaturą [...] toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym parceli I. kat. [...], o pow. 01397 ha gm. kat. Bieńczyce, obj. Lwh [...] Bieńczyce, stanowiącej aktualnie część działki nr [...], obr. 9 jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków oraz że Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie Wydział Skarbu Miasta i Nieruchomości rozpoznaje wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami Kraków - Nowa Huta z dnia [...] marca 1982 r., nr [...] o oddaniu Parafii [...] w N. H. – B. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat m. in. działki nr [...] - winien był uznać interes prawny wynikający z art. 136 ust. 3 ugn, gdyż tylko były właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca podkreśliła zachodzące relacje i zależności między wszystkimi trzema postępowaniami, powołując na poparcie wyroki sądów administracyjnych w sprawach: I SA/Wa 1751/05, I SA/Wa 58/06, IV SA 2520/98 i I OSK 826/07. W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że MSWiA ma rację, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego może być podmiot, który posiada określony tytuł prawny do gruntu, ale nie można jednak pominąć tego, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji uwłaszczeniowej), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej jako: NSA\ z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32). Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu nadzoru co do tego, że z przepisu art. 136 ust. 3 ugn nie można wywieść interesu prawnego D. N. do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności części decyzji wojewody z dnia [...] marca 2006 r. WSA zauważył, że przed dniem złożenia przez D. N. wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (14 października 2008 r.), skarżąca jako spadkobierca dawnego właściciela gruntu W. C. zgłosiła Prezydentowi Miasta Krakowa roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (części dawnej działki nr [...], z której pochodzi działka nr [...] stanowiąca obecnie część działki nr [...]). W sprawie zwrotu toczy się stosowne postępowanie administracyjne (obecnie zawieszone postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...]). Zdaniem WSA uszło uwadze MSWiA, że konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93, Wokanda z 1994 r., nr 11). Dzieje się tak, dlatego że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 ugn, a więc w chwili, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłasza roszczenie o jego zwrot. Skoro zatem w niniejszej sprawie wywłaszczenie działki nr [...] miało miejsce w 1951 r. i w 1963 r. to przesłanki jej zwrotu mogły zaktualizować się przed dniem 23 maja 1989 r., tj. przed datą wejścia w życie usPKK. Tym samym - według WSA - rację ma skarżąca twierdząc, że - na gruncie art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa - jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody z dnia [...] marca 2006 r. w części dotyczącej dawnej działki nr [...]. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika na prawach strony - Parafii [...] w K. zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji: I) przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ugn w związku z art. 60 ust. 1 usPKK w związku z art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem jest to przesłanka wznowienia postępowania; II) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 134 § 1 ppsa i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności względnie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nie zostało zgłoszone podanie o wznowienie w toku postępowania administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi, na zasadzie art. 189 ppsa wniesiono o uchylenie postanowieniem zaskarżonego orzeczenia w całości, a następnie odrzucenie skargi. Z kolei wobec stwierdzenia przesłanek z art. 185 § 1 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Dodano także, że w przypadku stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki określone w art. 188 ppsa autor skargi kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i orzeczenie o jej oddaleniu. Na koniec autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie na rzecz uczestnika na prawach strony kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone orzeczenie jest oczywiście niezasadne, zaś skarga zasługuje na odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej co do zasady stroną postępowania o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez kościelne osoby prawne w trybie usPKK jest określona kościelna osoba prawna. Jeżeli zatem odnośnie przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie, w którym skarżąca dochodzi jej zwrotu w trybie ugn, to (zakładając interes prawny skarżącej w sprawie o stwierdzenie) właściwą drogą administracyjną dla wzruszenia decyzji o stwierdzeniu nabycia własności jest postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania, w którym strona nie brała udziału bez swej winy. Wobec powyższego niedopuszczalnym jest występowanie skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa. Innymi słowy zaniechanie wyczerpania administracyjnego toku instancji w przedmiocie wznowienia postępowania powoduje, że nie jest dopuszczalnym zarówno występowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (w postępowaniu administracyjnym) jak też wnoszenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie własności. W ocenie uczestnika na prawach strony, skarżąca nie wystąpiła o wznowienie postępowania, albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Parafii [...] w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że jak wynika z art. 145 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; wreszcie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro Sąd I instancji uznał, że zarówno decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 157 § 3 kpa oraz mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 136 ust. 3 ugn, to w sposób prawidłowy zastosował art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. NSA wskazuje, że autor skargi kasacyjnej oparł swój zarzut na błędnej analizie uprawnień sądu administracyjnego i uprawnień organu oraz strony postępowania administracyjnego. Chociaż faktycznie brak udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak skarga D. N. dotyczyła decyzji MSWiA odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. To właśnie ta decyzja MSWiA była przedmiotem oceny WSA i w konsekwencji negatywny wynik tej oceny doprowadził do kwestionowanego przez uczestnika postępowania rozstrzygnięcia, które jednka nie dotyczyło decyzji wydawanej w postępowaniu "wznowieniowym" lecz "nieważnościowym". Przechodząc do analizy zarzutu naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ugn i 137 w związku z art. 60 ust. 1 usPKK w związku z art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem jest to przesłanka wznowienia postępowania, NSA wskazuje, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie dostrzegł sugerowanego przez autora skargi kasacyjnej stwierdzenia WSA, iż sytuacja w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. NSA wskazuje więc, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny i nie pozwala Sądowi się do niego ustosunkować. Na marginesie NSA stwierdza, że być może ww. zarzut jest wynikiem opacznie zinterpretowanego przez uczestnika postępowania kluczowego w sprawie problemu bycia stroną postępowania nieważnościowego przez D. N., ale nie pozwala to w żaden sposób na zarzucanie WSA pomyłki co do rozróżniania przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.