I OSK 518/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1461/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia służby oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1461/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 30 stycznia 2003 r. przez M. P., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 21 ust. 1, art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 19 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), przyznał M. P. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Z., o powierzchni użytkowej [...] m2 i użytkowej podstawowej [...] m2, na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym – Szefa Garnizonowego Węzła Łączności – w Garnizonowym Węźle Łączności w G. Organ podał, że strona po zapoznaniu się ze stanem lokalu oświadczyła, iż lokal ten wymaga remontu, na przeprowadzenie którego go nie stać. Organ wskazał także, iż w dniu 19 marca 2009 r. wpłynęło pismo M. P., w którym poinformował, że przyjmuje proponowany lokal mieszkalny, jedynie w przypadku wyremontowania lokalu ze środków Agencji. Od tej decyzji M. P. złożył odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując dodatkowo, że skarżący nie złożył wniosku, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, to jest wniosku do dowódcy jednostki wojskowej o niewydawanie decyzji w przedmiocie przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Na tę decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtarzając argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1461/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2009 r. i stwierdził, że przyznanie skarżącemu prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Z. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2009 r., jest realizacją przysługujących żołnierzowi służby stałej uprawnień do zakwaterowania w miejscowości pobliskiej, w stosunku do miejscowości, w której został wyznaczony na stanowisko służbowe. Sąd wskazał, że kwestia remontów lokalów mieszkalnych przyznawanych żołnierzom zawodowym uregulowana jest w art. 32 i 32a powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Natomiast kwestia, czy regulacje te zapewniają żołnierzom zawodowym pokrycie kosztów remontu lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej rzeczywistym nakładom, wykracza poza sądową ocenę legalności decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975) wskazując, że przepisy te dotyczą przekazania lokalu mieszkalnego oraz napraw przeprowadzanych przez osobę posiadająca tytuł prawny do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Przepisy te odnoszą się zatem do sytuacji, które mają miejsce po wydaniu decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo zinterpretował art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uznając, że pozostaje on w kolizji z art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Tym samym Sąd za zasadne uznał wydanie kolejnej decyzji przydziałowej przed zwolnieniem wcześniej przyznanego lokalu mieszkalnego (odpowiednio kwatery stałej). Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest to art. 24 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe i błędne zastosowanie polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy przepisu tego nie można było w ogóle zastosować bowiem wystąpiła jego przesłanka ujemna, to jest skarżący nie zwolnił osobnej kwatery stałej w O. przy ul. [...]; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz.U. Nr 116 poz. 975), poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 października 2004 r. w sprawie zasiedlenia lokali mieszkalnych, umorzenia opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich w okresie wykonywania prac remontowych oraz normatywów zużycia wyposażenia i urządzeń technicznych w lokalach mieszkalnych (Dz.U. Nr 236, poz. 2366.), poprzez wadliwą jego interpretację oraz złą i chybioną wykładnię tego przepisu; 4) naruszenie przepisu postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez ich pominięcie w przedmiotowej sprawie, polegające na braku ustosunkowania się do argumentu skarżącego o wskazanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP lub aktów wykonawczych do tej ustawy nakazujących żołnierzowi zawodowemu przyjęcie lokalu mieszkalnego wymagającego remontu; 5) naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 z 2002r. z późn. zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 24 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zupełnie nie można zastosować do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wskazano bowiem, że wytworzony stan prawny i faktyczny powoduje z jednej strony uniemożliwienie skarżącemu zdania lokalu mieszkalnego znajdującego się w O., który w świetle powołanych przepisów bezwzględnie winien zdać i przekazać do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Poza tym wytworzona sytuacja powoduje, że skarżący musi wnosić opłaty za dwa lokale i posiada dwa tytuły prawne do tych lokali co stanowi patologię prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Brzmienie tego przepisu oznacza zatem, że dla sposobu liczenia biegu terminu na złożenie wymienionego wniosku, znaczenie ma dzień objęcia konkretnego stanowiska służbowego, i od tej daty rozpoczyna bieg wskazany czternastodniowy termin. Dotyczy to również sytuacji, kiedy żołnierz w ramach tej samej jednostki obejmuje "nowe", odmienne od dotychczasowego stanowisko. Pogląd ten znajduje również swoje uzasadnienie w treści art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w oderwaniu od którego nie może być interpretowany powołany art. 24 ust. 5. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko lub decyzję w sprawie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z takiego prawa. Zatem każdorazowo przy "obejmowaniu" przez żołnierza stanowiska wymagane jest wydanie również decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez okres wskazany w orzeczeniu o wyznaczeniu na dane stanowisko, lub decyzji o ekwiwalencie. Oznacza to, że z decyzją o wyznaczeniu na określone stanowisko jest niejako związany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie prawa do zamieszkiwania w lokalu lub w przypadku terminowego złożenia wniosku o rezygnacji z lokalu, decyzji o ekwiwalencie. Tym samym, bez względu na to, czy żołnierz obejmuje stanowisko w nowej, czy też w swojej dotychczasowej jednostce, kwestia prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym musi być przy każdym obejmowaniu stanowiska rozpatrywana przez organ, zgodnie z celem, aby żołnierz zamieszkiwał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W niniejszej sprawie skarżący objął stanowisko Szefa Garnizonowego Węzła Łączności w G., w związku z tym uznać należy, że wystąpiły przesłanki określone w art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zaś na Dyrektorze Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. spoczywał obowiązek zapewnienia skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Bezsporna jest w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący nie złożył dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę, wniosku zawierającego rezygnację z prawa do przyznania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że stan mieszkania wymaga remontu, na który go nie stać i że przyjmie on ten lokal jedynie w przypadku wyremontowania go ze środków Agencji. W przypadku niezłożenia przez żołnierza we właściwym terminie, wniosku, o którym mowa powyżej, dyrektor właściwego oddziału regionalnego Agencji realizuje wniosek dowódcy jednostki wojskowej o wydanie na rzecz żołnierza decyzji o prawie zamieszkiwania. Takie prawo zostało skarżącemu przyznane decyzją Dyrektora Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K., z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznającą skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Z. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że z treści przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie można wywodzić bezwzględnego zakazu wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w sytuacji, gdy żołnierz służby stałej nie zwolnił osobnej kwatery stałej, z tego względu, że wydaje się, iż przepis ten pozostaje w kolizji z art. 41 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Bezwzględne egzekwowanie przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, powodowałoby bowiem w praktyce pozostawienie żołnierza i jego rodziny w okresie pomiędzy zwolnieniem dotychczas zajmowanego lokalu i wydaniem kolejnej decyzji o prawie zamieszkiwania, bez lokalu mieszkalnego. Mając zatem na względzie nadrzędny cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, określony w art. 21 ust. 1 tejże ustawy, to jest przysługujące żołnierzowi służby stałej, od dnia wyznaczenia go na stanowisko do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uznać należy za zasadne wydanie kolejnej decyzji przydziałowej, jeszcze przed zwolnieniem wcześniej przyznanego lokalu mieszkalnego, czy też osobnej kwatery stałej. Przy czym podkreślić należy, że wskazane powyżej przepisy nie odnoszą się do stanu technicznego lokalu mieszkalnego. Kwestia remontów lokalów mieszkalnych przyznawanych żołnierzom zawodowym uregulowana jest w art. 32 i 32a powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Koszty te dzielą się na te, które ponosi Agencja i na te, które ponosi osoba zamieszkująca w lokalu. Natomiast kwestia, czy regulacje te zapewniają żołnierzom zawodowym pokrycie kosztów remontu lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej rzeczywistym nakładom, wykracza poza sądową ocenę legalności decyzji wydanej w niniejszej sprawie, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji. W związku z tym za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 24 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 oraz § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zasiedlenia lokali mieszkalnych, umorzenia opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich w okresie wykonywania prac remontowych oraz normatywów zużycia wyposażenia i urządzeń technicznych w lokalach mieszkalnych, jak również wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.