VIII SA/Wa 621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. VIII SA/Wa 621/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. emerytowany policjant A. A. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W swym piśmie podniósł, iż z nieznanych mu powodów wstrzymano mu wypłatę równoważnika. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji ) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wyjaśnił, że otrzymywane przez emerytów i rencistów policyjnych w/w świadczenie miało swe umocowanie jedynie w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji. Z w/w ustawy wynika natomiast, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego może otrzymywać policjant w służbie stałej. Prawo do niniejszego świadczenia nie wynika również z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ), z której to wynika, że emerytowi ( renciście ) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby oraz, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy ( art. 29 ust. 1 ustawy ). Emeryt lub rencista policyjny nie ma więc uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z użytkowanym lokalem mieszkalnym, przysługujących policjantom. Organ dodał, że podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w sprawie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jako prawa wywodzącego się również z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, stwierdzając w wyroku z dnia 27 października 2008 r., że w/w ustawa nie gwarantuje prawa do równoważnika pieniężnego dla byłych funkcjonariuszy. Organ wskazał, że w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. A. A. w dniu dnia [...] lutego 2009 r. wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. pismo nazwane "wezwaniem do naprawienia prawa". Podniósł, że zamiast oczekiwanej decyzji administracyjnej otrzymał jedynie pismo informujące zawierające błędną interpretację prawa. W związku z powyższym wniósł o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] skierowanym do wnioskodawcy powtórzył wcześniej prezentowaną argumentację, zaś pismem z dnia [...] marca 2009 r. przekazał sprawę według właściwości do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że krąg osób uprawnionych do w/w świadczenia stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Niemniej zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, która przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 w/w ustawy. W myśl tego przepisu funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego ( prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej ) będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Powyższy przepis nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu min. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz o procedury wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. Drugie zaś uprawnienie wynika z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z tym przepisem, emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Odnosząc się do żądania wnioskodawcy o wydanie decyzji administracyjnej organ podał, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy w takiej formie. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazuje sposób rozstrzygania spraw min. z zakresu równoważników pieniężnych za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej, jednakże ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, czyli policjantów. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej powodowałoby jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. A. A. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą nazwał "wnioskiem o uchylenie decyzji" Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie nieuwzględnienia wniosków o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008. Nadto wniósł o uznanie, że po zwolnieniu ze służby w marcu 1994 r. i nabyciu praw emerytalnych nabył również prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że powoływanie się przez organy na rozporządzenie MSWiA z 28 grudnia 2005 r. jest nietrafne, gdyż dotyczy osób przyjętych do służby po 1 stycznia 2006 r. i jest działaniem wstecz odbierającym prawa nabyte. Organom zarzucił błędną wykładnię przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz niewłaściwe zastosowanie w/w rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. wobec funkcjonariusza będącego na emeryturze i posiadającego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym piśmie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VIII WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2009 r. wezwano skarżącego terminie 7 dni, do sprecyzowania czy przedmiotem jego skargi są pisma [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. i Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i jego wniosek "o uchylenie" dotyczy tych pism, czy też przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w/w organów, pod rygorem uznania, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący podniósł, że w/w pisma są faktycznie "ukrytymi za wybiegami prawnymi decyzjami". Wyjaśnił, że jest dla niego zupełnie obojętne, czy pozbawia się go przysługującego mu prawa decyzją czy uprzejmie informującym pismem, bowiem pozbawienie prawa i tak ma miejsce. W związku z powyższym prosi Sąd o jednoznaczne ustalenie czy należy się mu równoważnik pieniężny za lata 2006 – 2008, czy też nie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 grudnia 2009 r., popierając skargę, skarżący wniósł o uznanie pism Komendantów Policji za decyzje administracyjne i uchylenie tych decyzji na podstawie błędnej interpretacji. Dodał nadto, że postępowanie organów jest niemoralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego - uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice tej kontroli zostały zakreślone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie niezbędnym było ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającego je pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zarówno pismo Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji jak i Komendanta Głównego Policji posiadają cechy decyzji administracyjnej i jako takie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotowe pisma zawierają bowiem oznaczenie organu, wskazują adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, którym jest odmowa przyznania ( utrata, cofnięcie) przedmiotowego świadczenia z powołaniem podstawy prawnej oraz podpisy osób upoważnionych do wydania decyzji w imieniu organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w powyższych pismach, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał do 2005 r. równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). Tym samym, nie sposób zgodzić się z organami administracji, iż brak podstawy prawnej do przyznania świadczenia pieniężnego stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji administracyjnej. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Uznając w/w pisma za decyzje administracyjne o odmowie przyznania ( utracie, cofnięciu ) równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnicze bowiem znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, 92 i 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącej. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji, organy orzekające w sprawie powinny wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowi on, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt policyjny ) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Uchylony § 8 stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny. Z retroakcją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzje o cofnięciu uprawnienia do przyznanego skarżącemu równoważnika z datą wsteczną. W przedmiotowej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu tego prawa z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika emerytom policyjnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organ prawidłowo zastosował przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które go przyznawał emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz niewłaściwego zastosowania rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.