II SA/Rz 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 z działkami nr ewid. 640, 641 i 642/2 położonymi w D. w obr. [...] oraz zmiany oznaczenia wymienionych działek. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 – 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek M. W. z dnia 26.12.2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr ewid. 647 położonej w D. – celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Wnioskodawczyni wskazała na błędną dokumentację przyjętąj przez geodetę do przedmiotowego rozgraniczenia, co spowodowało przeprowadzenie rozgraniczenia w sposób nie zgodny z przepisami prawa. Według M. W. podstawą do rozgraniczenia powinien stanowić plan parcel sprzedaży-kupna z 1931 r., a nie nieszczegółowe szkice inż. R. Zarzuciła nadto, że sporządzony protokół graniczny nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie i nie może stanowić dowodu w sprawie. Wnioskodawczyni podniosła także, że podczas rozgraniczenia pominięto przepisy prawa budowlanego z 1928 r. znowelizowane w 1939 r. Pismami z 27.08.2008 r. oraz z 29.08.2008 r. M. W. wniosła dodatkowe wyjaśnienia do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które dotyczyły naruszeń przepisów prawa budowlanego odnośnie rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 640 będącej własnością R. W. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr 647. W uzasadnieniu wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma w kontekście zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym organ nadzoru orzekając w nadzwyczajnym trybie postępowania jest związany stanem faktycznym i prawnym aktualnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji. Organ wskazał, ze decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zawiera wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym nie można stwierdzić jej nieważności z tej przyczyny. Kolegium podkreśliło, że na podstawie materiałów dowodowych w aktach sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 647 z działkami nr 640, 641 i 642/2 zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 29-33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych działek i ustaleniu pomiędzy nimi przebiegu granicy poprzedziło sporządzenie przez uprawnionego geodetę protokołu granicznego w dniu 8.11.1996 r. W protokole tym spisanym w czasie czynności rozgraniczeniowych na gruncie geodeta uprawniony M. S. opisała przebieg ustalonych granic pomiędzy rozgraniczonymi działkami i przedstawiła je na szkicu oznaczając punktami A, B, C, D, E, F, i G. Ponadto z protokołu wynika, że uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego na gruncie w dniu 8.11.1996 r., w tym również M. i S. W. nie zgłaszali zastrzeżeń co do przebiegu granic, a położenie znaków granicznych było im znane, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami w protokole granicznym. Organ wskazał, że ustalenie przebiegu granic przez geodetę nastąpiło na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów w tym: mapy katastralnej, mapy zasadniczej w skali 1 : 2000, mapy ewidencji gruntów w skali 1 : 500. Kolegium, odnosząc się do stawianych przez M. W. zarzutów odnośnie niezgodnej z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr 640 wyjaśniło, że nie mogą one mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięć w postępowaniu rozgraniczeniowym i nie podlegają ocenie przez Kolegium. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. W. przedstawiła w sposób obszerny przebieg sprawy zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji RP, kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego i prawa geodezyjnego. Po ponownym zbadaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu, podobnie jak we wcześniejszej decyzji, organ wskazał na wyjątkowy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powołał się na treść art. 156 § 1 k.p.a., który wskazuje przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a jedynie należy zbadać, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w powyższym przepisie. Kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr 647 w D. nie zawiera żadnej z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium powtórzyło jak we wcześniejszej decyzji, że postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a jego uczestnicy nie zgłaszali wówczas zastrzeżeń co do przebiegu granic. Odnosząc się do stawianych zarzutów przez M. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że nie każde naruszenie prawa – nawet jeśli jest ono oczywiste może być uznane za rażące. Aby przyjąć, że przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, należałoby wykazać, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. M. W. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W obszernej skardze i pismach ją uzupełniających przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy, a nadto zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, prawa budowlanego, prawa geodezyjnego, Konstytucji RP, wskazała również na naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja podjęta została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeka ona o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr 647 z działkami nr 640, 641 i 642/2 w D. obr. [...], w oparciu o art. 158 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie podmiotów mających legitymację strony i poinformowanie ich o toczącym się postępowaniu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Podkreśla się, że krąg ten nawet może być szerszy, bowiem za stronę może być uznany również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 233, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18.09.2007 r., II SA/Bk 446/07, System orzecznictwa LEX Nr 489577, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.06.2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX Nr 499913). W niniejszej sprawie stronami w postępowaniu zwyczajnym, w którym zapadła kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. o rozgraniczeniu działek nr 647, 640, 641 i 642/2, byli M. W., S. W., R. W., Z. M.oraz Gmina. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnikiem Z. M. w tym postępowaniu, ustanowionym na podstawie aktu notarialnego była A. (ew. A.) Ś. (vide k. 527 verte tom I – protokół graniczny), zaś S. W. zmarł 25.09.2001 r., a spadek po nim nabyła w całości siostra M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1996 r., a więc sprzed 13 lat, nie wyjaśniło w prawidłowy sposób kto ma legitymację strony w tym postępowaniu. Do akt sprawy dołączono jedynie wypis z rejestru gruntów dla działki nr 641/1 i odpis z księgi wieczystej nr [...] dla tej działki, wskazujący, że stanowi ona własność M. S. i A. S., ale jednocześnie obie decyzje Kolegium doręczono A. Ś. Należy także zauważyć, że jedną ze stron w postępowaniu rozgraniczeniowym z 1996 r. była Gmina D. jako właściciel działki nr 642/2. Burmistrzowi Miasta przekazano co prawda obie decyzje Kolegium "do wiadomości", ale Gmina nie została potraktowana jako strona postępowania i nie była powiadamiana o wszystkich jego czynnościach. Brak wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie jest uchybieniem procesowym o charakterze istotnym, bowiem niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 k.p.a. i niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, czy też wreszcie konkretnych czynności procesowych – jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydania zgodnej z prawem decyzji niezbędne jest ustalenie wszystkich stron postępowania, uwzględniające aktualny stan własności działek podlegających rozgraniczeniu kwestionowaną decyzją z 1996 r. i udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. Z tych też względów Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącą. Uznając, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od orzekania w tym zakresie.