II GSK 2208/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1750/09 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1750/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. J. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, a także stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W czasie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego inspektorzy transportu drogowego na podstawie paragonów z kasy fiskalnej ustalili, że skarżący wykonywał transport drogowy osób taksówką – pojazdem marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...] w dniach 26 – 29 czerwca oraz 1 – 3 lipca 2008 r., czyli przed dniem (4 lipca 2008 r.) odebrania wydanej w dniu [...] czerwca 2008 r. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, w którym to dokumencie został wskazany wspomniany pojazd. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. J. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. R. J. złożył odwołanie od tej decyzji. Stwierdził, że posiada ważną licencję "taksówkową". Podniósł, że nie można zrównywać sytuacji przedsiębiorców, którzy w ogóle nie posiadają licencji z tymi, którzy nie dopełnili jedynie obowiązku zgłoszenia zmiany pojazdu, którym wykonywany jest transport. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) – powołując się na art. 6 ust. 4, art. 14, art. 87 ust. 4 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej powoływana jako: utd) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił poglądy organu I instancji, że skarżący naruszył przepisy prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu osób taksówką. Na powyższą decyzję R. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielono mu w dniu [...] grudnia 2002 r. na 30 lat, to jest do [...] grudnia 2032 r. Podkreślił, że nie jest możliwe wykonywanie transportu drogowego taksówką jednym pojazdem przez cały czas ważności licencji, co przewidział ustawodawca określając jednoznacznie tryb postępowania w przypadku zmiany pojazdu. Skarżący wskazał, że w dniu 26 czerwca 2008 r. zmienił samochód marki Audi o numerze rejestracyjnym [...] na samochód marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...] i w tym samym dniu złożył wniosek do Urzędu Miasta w K. o zmianę danych w licencji, polegającą na wpisaniu do posiadanej licencji danych nowego samochodu. Zdaniem skarżącego, organy administracji błędnie przyjęły, że zmiana taksówki jest tożsama z brakiem licencji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje organów administracji. Sąd pierwszej instancji uznał, że wymierzając karę pieniężną w wysokości 3000 zł organy inspekcji transportu drogowego obu instancji błędnie przyjęły, że brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką należy utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Fakt niedokonania czynności wpisania do posiadanej licencji danych nowego samochodu skarżącego pomimo złożenia przez niego stosownego wniosku w tym przedmiocie, nie jest tożsamy z brakiem licencji na wykonywanie przez niego działalności zawodowej (przewozy taksówką). Nawet niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja nie przesądza o utracie jej ważności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle obowiązujących przepisów organ nie miał podstaw do utożsamienia niedokonania zmiany licencji z brakiem licencji w ogóle i do ukarania strony za brak licencji poprzez nałożenie na skarżącego kary w kwocie 3000 zł. Skutkowało to uchyleniem wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, a to art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.3 załącznika do utd. W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na konkretny pojazd. Oznaczenie konkretnego pojazdu jest kluczowym elementem tej licencji. Przewóz taksówką, wykonywany pojazdem niewymienionym w treści licencji, wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i jest równoznaczny z brakiem licencji. Posługiwanie się zupełnie innym pojazdem niż wymieniony konkretnie w licencji (np. wykonywanie przewozów obok dotychczasowej taksówki również i nowym środkiem transportu; wymiana dotychczasowego pojazdu na nowy) tworzy nową sprawę administracyjną, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Z treści art. 14 ust. 1 i 2 utd wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże samo ich zgłoszenie, czy wystąpienie z właściwym wnioskiem nie uprawnia przedsiębiorcy do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Ponadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany (art. 7 utd). R. J. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożył pismo z wnioskiem o zwrot należnych kosztów postępowania przed NSA, na które składają się koszty sądowe, koszty przejazdów strony do sądu oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 524/10, to jest: "Czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy?". Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 663/10, Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 13 października 2011 r. NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, sygn. akt II GPS 1/11, o następującej treści: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy.". Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 2208/11. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej oparł złożony środek odwoławczy wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego i zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a w konsekwencji niezastosowanie w stosunku do skarżącego art. 92 ust. 1 utd oraz lp. 1.3 załącznika do utd. W ocenie kasatora, wykonywanie przewozu osób przy użyciu pojazdu niewskazanego w treści posiadanej przez przedsiębiorcę licencji taksówkowej – zawsze oznacza wykonywanie transportu "taksówkowego" bez wymaganej licencji i powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość została określona w lp. 1.3 załącznika do utd. Stanowisko kasatora jest błędne. Przed dokonaniem oceny zarzutów i argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że w dniu 13 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w sprawie o sygn. akt II GPS 1/11 uchwałę następującej treści: "Wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko zawarte w samej uchwale, jak i w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 utd podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której właściwy organ udziela na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Z przepisów tych wynika, że w przypadku pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, dany podmiot nabywa określony status prawny, tj. otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym. Podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką jest w istocie wyborem konkretnego zawodu i sposobu ekonomicznego utrzymania siebie i rodziny. Materia ta również została objęta ochroną prawną Państwa, w tym gwarancjami konstytucyjnymi, jest ona także przedmiotem zobowiązań międzynarodowych Polski. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji nie można zatem zasadnie twierdzić, że wpis danych ewidencyjnych pojazdu do licencji ma taką samą wartość prawną, jak ukształtowane tą licencją prawo człowieka (przedsiębiorcy) do wykonywania określonego zawodu we wskazanym i gwarantowanym okresie. Nie jest również do przyjęcia stanowisko, że takie elementy decyzji (licencji) jak określenie pozycji prawnej obywatela (adresata przyznanego uprawnienia) oraz określenie danych identyfikujących pojazd są pod względem wartości prawnej równoznaczne, a sama zmiana pojazdu na nowy pozbawia (przynajmniej czasowo) adresata licencji przyznanego mu statusu prawnego. Należy mieć na względzie, że zgodnie z powoływaną ustawą o transporcie drogowym, licencja traci swój byt prawny w dwóch sytuacjach: może zostać cofnięta w przypadkach określonych w art. 15 utd oraz może wygasnąć w przypadkach wymienionych w art. 16 utd (m.in. w razie upływu okresu, na który została udzielona). Ustawa nie przewiduje wygaśnięcia lub utraty ważności licencji z powodu zmiany danych w niej zawartych. Dopóki licencja nie została cofnięta lub nie wygasła przedsiębiorca licencję ma i nie można postawić mu zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 utd w związku z pkt 1.3. załącznika do utd. Nie oznacza to jednak, że obowiązek aktualizacji danych zawartych w licencji nie jest obwarowany koniecznymi sankcjami prawnymi. Po uzyskaniu licencji przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania swych uprawnień zgodnie z tą licencją, a ustawa reguluje jego prawa i obowiązki związane z wykonywaniem uprawnień z tego aktu. Należą do nich m.in. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi w terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8 utd (art. 14 ust. 1 utd), czy też obowiązek złożenia wniosku o zmianę treści licencji w razie zmiany danych zawartych w licencji (art. 14 ust. 2 utd). Konsekwencją niewywiązywania się z obowiązków nałożonych na licencjonowanego przedsiębiorcę jest przede wszystkim cofnięcie licencji, a w wymienionych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym przypadkach - także administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 utd jedną z przyczyn cofnięcia licencji jest niezgłoszenie w wyznaczonym terminie określonych informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 utd. Informacją i dokumentem, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 8 utd jest wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu. Zatem w razie zmiany samochodu przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w tym także transport drogowy taksówką, przedsiębiorca jest zobligowany do przedstawienia organowi omawianych dokumentów w ustawowym terminie. Stosownie do art. 6 ust. 6 utd licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Zgodnie z wydanym na podstawie art. 17 utd rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd, którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Uznać zatem należy, że dane samochodu są elementem licencji na wykonywanie transportu taksówką. W tej sytuacji przedsiębiorca, który zmienia samochód służący mu do wykonywania transportu drogowego taksówką ma także obowiązek wystąpić o zmianę treści licencji przez wpisanie do niej nowego samochodu. W świetle przedstawionych uregulowań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. W okresie omawianych 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie zostanie poddany kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej licencję ma, skoro ona nie wygasła, ani nie została cofnięta), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia (bo ma 14 dni na wykonanie swego obowiązku i do czasu upływu tego terminu nie działa bezprawnie). Jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje zmiana licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym i w efekcie trafnie przyjął, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego R. J. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Z akt sprawy wynikało bowiem, że: 1) skarżący w okresie zakwestionowanym podczas kontroli w przedsiębiorstwie (26 – 29 czerwca oraz 1 – 3 lipca 2008 r.) posiadał udzieloną mu w 2002 r. i ważną do 2032 r. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką; 2) w dniu 26 czerwca 2008 r. złożył w Urzędzie Miasta K. wniosek o zmianę treści licencji poprzez wpisanie w niej nabytego trzy dni wcześniej pojazdu; 3) zaktualizowana w dniu [...] czerwca 2008 r. licencja (w której został wskazany pojazd zakwestionowany przez organy administracji) została skarżącemu wydana w dniu 4 lipca 2008 r. W tej sytuacji okoliczność wykonywania przez R. J. transportu drogowego taksówką (nowym pojazdem) w dniach 26 – 29 czerwca oraz 1–3 lipca 2008 r. nie podlegała jakiejkolwiek penalizacji na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.