I OSK 540/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 403/09 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak [...], na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277) Komendant Powiatowy Policji w B. zwolnił P. B. z dniem 30 kwietnia 2008 r. ze służby w Policji, zaznaczając, że w dniu 21 marca 2008 r. skarżący sam zwrócił się raportem o zwolnienie go ze służby ze wskazanym dniem. W rozkazie wskazano też, że skarżący pozostający w grupie uposażenia zasadniczego 2990,00 zł jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w B. na podstawie art. 118 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006r., Nr 104, poz. 708), odmówił P. B. prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ wskazał, że informacje podane w rozkazie o zwolnieniu skarżącego o tym, że przysługują mu świadczenia z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji miały charakter jedynie informacyjny i nie przesądzający o tym, że wobec zwolnienia ze służby przysługuje mu odprawa. Organ wskazał, że skorzystanie z uprawnień określonych w rozkazie uzależnione jest od wystąpienia dalszych, indywidualnych przesłanek pozytywnych lub negatywnych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 118 ustawy o Policji, gdyż P. B. bezpośrednio po odejściu z Policji, bo już od dnia 1 maja 2008 r., podjął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Oznacza to, że już na drugi dzień po zwolnieniu z Policji był w dyspozycji nowej formacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], M. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B., podzielając w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Na tę decyzję P. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 403/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że uzyskanie prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby nie ma powszechnego, generalnego charakteru, ale związane jest wyłącznie z konkretnymi wskazanymi przesłankami zwolnienia. Zatem, zdaniem Sądu, przesłanki nabycia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w ustawie o Policji mają znacznie szerszy zakres niż w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Ten zróżnicowany sposób nabycia prawa do odprawy w obu służbach powoduje wątpliwości dotyczące wykładni art.118 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w każdej z trzech ustaw dotyczących służb mundurowych znajduje się przepis stanowiący, że odprawa nie przysługuje funkcjonariuszowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. W ustawie o Policji jest to art. 118, w ustawie o Straży Granicznej art. 122, a w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu art. 133. Zdaniem Sądu, aby uniknąć porównywania zakresu prawa do odprawy w wskazanych trzech służbach z regulacją prawa do odprawy w ustawie o CBA zamieszczono rozwiązanie zawarte w art. 213 ustawy zgodnie z którym, funkcjonariuszom podejmującym służbę w CBA w trybie art. 212 ust. 5 odprawa nie przysługuje. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył M. Komendant Wojewódzki Policji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art.118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji (Dz. U.z 2007r Nr 43 poz.277 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim sformułowanie, iż odprawa nie przysługuje "policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń" oznacza, że stosowanie tego przepisu jest dopuszczalne tylko w przypadku tożsamości zasad przyznawania odprawy, podczas, gdy zdaniem organu sam fakt istnienia prawa do odprawy w ustawach regulujących pragmatykę innych służb (w tym ustawy z dnia 9 czerwca 2006r o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym), powoduje obowiązek odmowy ustalenia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji przy bezpośrednim przejściu do innej służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie ma przepisu, który umożliwiłby zaliczenie odprawy wypłaconej w innej służbie do odprawy, którą funkcjonariusz otrzymałby po zwolnieniu z CBA. Stąd też istnieje ryzyko otrzymania "podwójnej" odprawy. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie było zamiarem ustawodawcy tworzenie konstrukcji prawnej , która prowadziłaby do uzyskiwania dwóch odpraw z różnych służb. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, P. B. podniósł, że w ostatnim czasie zdarzało się, iż Komendant Wojewódzki Policji w K. wypłacił odprawę funkcjonariuszom, którzy po zwolnieniu z Policji zostali przyjęci do CBA. Prowadzi to, jego zdaniem, do wniosku, że prawo jest stosowane przez organ wybiórczo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 118 ustawy o Policji i zarzut ten jest zasadny. Wskazać w tym miejscu należy, iż przepis art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 tej ustawy, oraz świadczenia określone w art. 117 ustawy, nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 114 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą policjant zwolniony ze służby otrzymuje odprawę. Z treści art. 118 wynika, że odprawa nie przysługuje wówczas, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: - policjant został zwolniony ze służby, - bezpośrednio po zwolnieniu został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Użyte w powyższym przepisie przez ustawodawcę słowo "bezpośrednio" nie zostało bliżej przez niego sprecyzowane, co oznacza, że pozostawił on organom administracji ocenę, czy dany stan faktyczny pozwala na uznanie, że doszło do spełnienia przesłanek tego przepisu. Przy czym wskazać należy, że bezpośrednio to innymi słowy "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". Określenie to oznacza zatem, że tuż po zwolnieniu ze służby funkcjonariusz został bez zbędnej zwłoki przyjęty do innej służby. Słowo "bezpośrednio" nie jest także tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy", na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 1994 r., sygn. akt II SA 234/94. Tym bardziej więc w pojęciu bezpośredniości mieści się pojęcie podjęcia służby w następnym dniu po zwolnieniu ze służby w Policji. Tak więc ustawodawca w przywołanych przepisach skonstruował zasadę, że odprawa przysługuje tylko takiemu policjantowi zwalnianemu ze służby, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby nie zostanie przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby, w której przysługuje prawo do odprawy. Należy dojść do wniosku, że wskazane wyżej regulacje podyktowane są tym, że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa. W niniejszej sprawie uznać należy, że taka "bezpośredniość" miała miejsce, gdyż – jak wynika z akt sprawy – skarżący z dniem 30 kwietnia 2008 r. został (na swój wniosek) zwolniony ze służby w Policji, zaś już w dniu 1 maja 2008 r. – a więc na drugi dzień po tymże zwolnieniu – podjął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczących różnicy w wysokości odprawy w innych służbach. Ustawodawca nie uzależnił prawa do odprawy dla policjanta zwalnianego ze służby od wysokości odprawy w poszczególnych rodzajach służb, lecz od tego, czy w innej służbie, niż służba w Policji przysługuje prawo do odprawy. Przepis art. 118 ustawy o Policji nie zawiera bowiem ograniczeń, które wskazywałyby na to, że należy go stosować tylko wtedy, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji. Każda bowiem służba ma zamknięty katalog przepisów, zaś celem ustawodawcy było niekiedy odmienne uregulowanie obowiązków i przywilejów funkcjonariuszy różnych służb wobec na przykład zakresu i specyfiki ich zadań. Dotyczy to na przykład wysokości uposażeń funkcjonariuszy Policji i Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W związku z tym stwierdzić należy, że interes strony nie może powodować, że te odrębności będą świadczyć o braku racjonalności ustawodawcy i tworzeniu wadliwego prawa, na co zasadnie zwrócił uwagę organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że celem art. 213 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było ułatwienie organizacji nowo powstałej służby, jaką wtedy było Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przepis ten był przepisem przejściowym i miał zastosowanie tylko przez rok od dnia wejście w życie wskazanej wyżej ustawy. O przejściowym charakterze tego przepisu świadczy chociażby zamieszczenie go w rozdziale "Przepisy przejściowe i końcowe". W związku z tym należy dojść do wniosku, że wskazany przepis art. 213 powołanej ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie obowiązywał w dniu [...] kwietnia 2009 r., to jest w dniu wydania decyzji przez M. Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że także w razie późniejszego (np. po roku) przejścia funkcjonariusza Policji do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, przepis art. 213 tej ustawy miał mu gwarantować prawo do odprawy. Podkreślić bowiem należy, że skoro przepisy art. 212 i art. 213 wskazanej ustawy obowiązywały tylko 1 rok od daty jej wejścia w życie – o czym była już mowa powyżej – to uznać należy, że stanowiły konstrukcję prawną i niejako "ochronną" stwarzającą szczególny tryb przechodzenia funkcjonariuszy "między służbami", między innymi ze służby w Policji do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gwarantując funkcjonariuszom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń. Mając na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności i stan faktyczny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna jest zasadna. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.