III SA/Kr 403/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną przez P. B. decyzją z 07.04.2009r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2009r. znak [...] odmawiającą przyznania P. B. prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Rozkazem personalnym z dnia [...] 2008r. Nr [...] znak [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277) Komendant Powiatowy Policji zwolnił P. B. z dniem 30.04.2008r ze służby w Policji, zaznaczając, że w dniu 21.03.2008r. skarżący sam zwrócił się raportem o zwolnienie go ze służby z w/w dniem. W rozkazie wskazano też, że skarżący pozostający w grupie uposażenia zasadniczego 2990,00 zł jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. W dniu 05.05.2008 r. skarżący zwrócił się pocztą elektroniczną do KWP o informacje jakie, w jakiej wysokości i kiedy zostaną wypłacane należne mu świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby. W odpowiedzi, pismem datowanym na dzień na 2 lipca 2008 r. z-ca Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji poinformował go, że wobec ustalenia, iż bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji skarżący podjął zatrudnienie jako funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zastosowanie ma przepis art. 118 ustawy o Policji, który w tym przypadku wyłącza prawo do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby, natomiast ekwiwalent za niewykorzystany urlop został mu wypłacony. W związku z tym P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wypłaty odprawy. Skarga została postanowieniem z [...] 2008r. sygn. akt III SAB/Kr 18/08 odrzucona ze względów formalnych. W dniu 12.11.2008r. P. B. skierował do Komendanta Głównego Policji skargę na Komendanta Wojewódzkiego Policji w kwestii odprawy. Po otrzymaniu odpowiedzi tego organu, zawierającego informację, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie kwestii wypłaty odprawy w trybie skargowym, P. B. wniósł do Sądu kolejną skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w dniu 16.12.2008r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa P. B. do wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W dniu [...] 2009r. wydał decyzję znak [...] na podstawie art. 118 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277) w zw. art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006r., Nr 104, poz. 708), na mocy której odmówił P. B. prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ ustalił, że P. B. pełniąc służbę w Policji na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji od jesieni 2007r. realizował czynności mające na celu podjęcie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. W raporcie o zwolnienie ze służby na własną prośbę nie zawarł informacji na temat powodów zwolnienia, w szczególności nie wskazując na zamiar podjęcia służby w CBA. Organ ustalił jednak, że od dnia 01.05.2008r. skarżący był w dyspozycji CBA. W dniach od 01 – 04 maja 2008r. nie stawiał się do służby w CBA, gdyż nie miał takiego polecenia. W dniu 05.05.2008r. na polecenie komórki kadrowej CBA stawił się w siedzibie CBA, gdzie dopełniał formalności w związku z przyjęciem go do służby w CBA. W okresie od 6 do 15 maja 2008r. skarżący pełnił służbę w K. Po dniu 15.05.2008r. Szef Oddziału CBA zapoznał skarżącego z treścią decyzji o jego zatrudnieniu. Następnie organ powołał się na przepisy art. 114 i 117 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 02 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002r., Nr 151, poz. 1261), które określają treść rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, ze szczególnym uwzględnieniem wyrzeczenia o uprawnieniu zwalnianego policjanta do nagrody rocznej i innych świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia ze służby (odprawy, ekwiwalentu pieniężnego z niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zwrotu kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego). Zaznaczył jednak, że na podstawie art. 118 ustawy o Policji odprawa, o której mowa w art. 114 i świadczenia z art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Według organu informacje podane w rozkazie o zwolnieniu skarżącego o tym, że przysługują mu świadczenia z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji miały charakter jedynie informacyjny i nie przesądzający o tym, że jedno z tych świadczeń tj. odprawa przysługuje mu wobec zwolnienia ze służby. Skorzystanie przez zwalnianego z uprawnień określonych w rozkazie uzależnione jest od wystąpienia dalszych, indywidualnych przesłanek pozytywnych lub negatywnych. Istotne zdaniem organu jest też sformułowanie z art. 118, który posługuje się zwrotem, że "po zwolnieniu ze służby został przyjęty". Przyjęcie odmiennego niż podaje organ znaczenia zawarcia w rozkazie informacji o świadczeniach, powodowałoby wyłączenie stosowania art. 118, gdyż artykuł ten nakazuje uwzględniać stany faktyczne zaistniałe a nie przyszłe i niepewne, tak jak to ma miejsce w chwili wydawania rozkazu o zwolnieniu. W sprawie znajduje zastosowanie art. 118 ponieważ P. B. bezpośrednio po odejściu Policji podjął służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Organ wyjaśnił w związku z ustaleniem bezpośredniości podjęcia służby, że choć pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę dookreślone, to należy przyjąć wykładnię zapoczątkowaną przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.19994r., która wyraziła na tle regulacji o należnościach policjantów z tytułu podróży i przeniesień służbowych, że pojęcie "bezpośredniości" nie jest tożsame ze zwrotem "bez dnia przerwy". Zasadnym jest więc przyjęcie, że warunek bezpośredniości będzie spełniony także wówczas, gdy pomiędzy datą rozwiązania jednego stosunku służbowego a datą nawiązania następnego wystąpi przerwa, jednakże w czasie której podejmowane były działania i trwały procedury dotyczące realizacji powziętego wcześniej przez zainteresowanego zamiaru zmiany miejsca zatrudnienia. Stan taki zaszedł w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z ustaleniem organu, P. B. już od dnia 01.05.2008r., a więc na drugi dzień po zwolnieniu z Policji był w dyspozycji nowej formacji. Nie jest istotne określenie w tej sytuacji dokładnego dnia przyjęcia do służby w CBA, gdyż istotne jest, że dzień po zwolnieniu strona rozpoczęła już służbę w CBA. Na koniec organ odniósł się do aspektu z art. 118, który uzależnia prawo do odprawy od okoliczności, czy w służbie, do której przenosi się zwolniony policjant przysługuje prawo do "takich świadczeń" jakie przewiduje ustawa o Policji, podkreślając, że nie chodzi o "takie same świadczenia" lecz "takie świadczenia", co oznacza, że nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie odprawy skarżącego okoliczność, że odprawa w ustawie o CBA jest uregulowana nieco odmiennie niż w ustawie o Policji, a chodzi o to, że są sytuacje, w których funkcjonariusz CBA nie otrzymuje odprawy, a więc inaczej niż w Policji, ale z kolei odprawa w CBA jest korzystniejsza od policyjnej jeśli chodzi o jej wysokość. Organ zauważył też, odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w korespondencji kierowanej do organu przed podjęciem decyzji, że art. 212 ustawy o CBA nie jest jedyną podstawą do pozbawienia zwalnianego policjanta odprawy. Przepis ten, w okresie do 24.07.2007r. dawał funkcjonariuszom Policji możliwość podjęcia służby w CBA po przejściu stosownej procedury zainicjowanej pisemnym zgłoszeniem Szefowi CBA. Wtedy zgodnie z art. 213 ust. 2 ustawy o CBA funkcjonariuszom Policji przechodzącym do służby w CBA odprawa nie przysługiwała. Z treści tych przepisów wysunięcie wniosku, że wszystkim funkcjonariuszom Policji podejmującym służbę w CBA w oparciu o odmienne procedury odprawa przysługuje, jest niezasadne i błędne. Art. 213 jest przepisem bowiem szczególnym wobec art. 118 ustawy o Policji. Na marginesie organ zauważył też, że mogły się zdarzyć przypadki wypłaty odprawy odchodzącym ze służby w Policji a przechodzącym do służby w innej jednostce, jednakże mogło to nastąpić tylko i wyłącznie sytuacji braku wiedzy komórki finansowej o zdarzeniu przejścia do innej służby. W odwołaniu od w/w decyzji P. B. wyraził zdanie, że została ona podjęta pod presją uprzednich decyzji w przedmiocie odpraw odchodzących ze służby policjantów, wnioskując jednocześnie o uwzględnienie wniosków dowodowych tj. opinii radcy MKWP z 12.06.2008r. wydanej w sprawie P. D. i pisma znak [...] z 29.12.2008r. Dyrektora Biura Finansów KGP . Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji wydał opisaną na wstępie decyzję. Podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, uzupełniając je jedynie o informację, że uzyskano w toku czynności od Departamentu Kadr i Szkolenia Centralnego Biura Antykorupcyjnego odpowiedź, że P. B. został przyjęty do służby w CBŚ z dniem 01.05.2008r. W zakresie rozważań prawnych również podzielił w całości stanowisko tego organu, które prowadzi ostatecznie do wniosku, że P. B., przyjęty bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, gdzie przewiduje się takie świadczenia jak w przypadku służby w Policji, nie ma uprawnień do otrzymania odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję P. B. wnosząc o zbadanie zgodności z prawem podjętych w sprawie decyzji, zaznaczył jednocześnie, że w miesiącu grudniu 2008r. złożył o przyznanie mu emerytury policyjnej w związku ze zwolnieniem ze służby. Wyraził obawę, że będzie pierwszą osobą, która będąc emerytem nie otrzyma należnej mu odprawy. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, organ odniósł się do argumentu skarżącego o emeryturze w ten sposób, że istotą świadczenia typu odprawa jest niezależność od uprawnień emerytalnych. Prawo do niej mają też policjanci zwalniani ze służby, którzy nie przepracowali 15 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ustalenie wykładni art.118 ustawy o Policji w związku z art. 96 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z art.114 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. Według przepisów ustawy o Policji odprawa przysługuje policjantowi bez względu na podstawę prawną i przesłanki zwolnienia z Policji. W przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 (wymierzenia kary dyscyplinarnej ze służby) i 4a ((wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz ust. 2 pkt 8 (popełnienia czynu o znamionach przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie) policjant otrzymuje 50% odprawy. Z kolei art. 118 ustawy o Policji stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114 oraz świadczenia określone w art.117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. W przedmiotowej sprawie skarżący bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji został przyjęty do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w art. 96 przewiduje prawo do odprawy, w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art.58 ust.3, art.61 ust 4, art. 64 ust.1 pkt 1 i 7, ust.2 pkt 1 i 4, analiza powyższych przypadków wskazuje, że funkcjonariusz CBA nabywa prawo do odprawy tylko w niektórych wskazanych przypadkach zwolnienia. Uzyskanie prawa do odprawy nie ma zatem powszechnego, generalnego uprawnienia z tytułu zwolnienia ze służby, ale związane jest wyłącznie z konkretnymi wskazanymi przesłankami zwolnienia. Jednym słowem przesłanki nabycia prawa do odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w ustawie o Policji mają znacznie szerszy zakres niż w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Ten zróżnicowany sposób nabycia prawa do odprawy w obu służbach powoduje, wątpliwości dotyczące wykładni art. 118 ustawy o Policji, tzn., czy odprawa nie przysługuje policjantowi jeżeli został przyjęty do innej służby w której przysługuje jakiekolwiek prawo do odprawy, czy też prawo do odprawy uregulowane na takich zasadach jak prawo do odprawy w Policji. Wątpliwości te potęguje regulacja zawarta w rozdziale 9 w przepisach przejściowych i końcowych ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Mianowicie w art. 212 ustawy uregulowany został szczególny tryb (który obowiązywał w okresie roku od dnia wejścia w życie ustawy ) podejmowania służby w CBA przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej. Przepis art. 213 ustawy stanowił, że funkcjonariuszom zwalnianym w trybie art. 212 ust.5 nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby, określonych w art.128 ust.1.pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tj. odprawa), określonych w art.114 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r.o Policji ( tj odprawa), określonych w art.118 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r.o Straży Granicznej ( tj. odprawa). Ustawodawca w tym przypadku podjęcia służby w CBA przez funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyraźnie postanowił, że funkcjonariuszom odprawa nie przysługuje. Można zastanawiać się nad potrzebą i celowością wprowadzenia takiego jednoznacznego rozwiązania w sprawie odpraw do ustawy o CBA, mimo, że w każdej z ustaw dotyczących tych trzech służb znajduje się zapis mówiący, że odprawa nie przysługuje funkcjonariuszowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. W ustawie o Policji jest to art.118 , w ustawie o Straży Granicznej art.122, a w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu art.133. Treść powołanych przepisów art.122, art.133 jest analogiczna jak art.118 ustawy o Policji. Czy zatem, te wskazane przepisy tj art.118 ustawy o Policji i odpowiadające mu art.122 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i 133 ustawy o Straży Granicznej nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej, aby można było przyjąć, że funkcjonariuszom tych trzech służb podejmujących służbę w CBA prawo do odprawy nie przysługuje, bez potrzeby dodatkowej regulacji tego zagadnienia w art.213 ustawy o CBA. Uzasadnieniem dla wprowadzenia zapisu art.213, może być fakt , że prawo do odprawy przysługujące funkcjonariuszom w tych trzech służbach tj. Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest uregulowane w zróżnicowany sposób, a nadto jeszcze odrębna regulacja prawa do odprawy w ustawie o CBA. Aby tym samym uniknąć porównywania zakresu prawa do odprawy w wskazanych trzech służbach z regulacją prawa do odprawy w ustawie o CBA zamieszczono rozwiązanie zawarte w art.213 ustawy zgodnie z którym, funkcjonariuszom podejmującym służbę w CBA w trybie art.212 ust.5 odprawa nie przysługuje. Powyższe rozwiązanie, aczkolwiek nie mające bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżący podjął służbę w CBA nie w trybie art.212 ustawy, stanowi jednak element systemu prawnego w zakresie regulacji prawa do odprawy w przypadku odejścia funkcjonariusza z służby w Policji, Straży Granicznej, czy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i podjęcia tej służby w CBA. Stąd też pomocne może być przy dokonywaniu wykładni art.118 ustawy o Policji, a więc w sytuacji gdy przejście do służby w CBA nastąpiło poza trybem art.212 ustawy o CBA. Wskazane wyżej wywody, przemawiają zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za taką wykładnią art.118 ustawy o Policji zgodnie z którą istotny jest nie tylko fakt, czy w innej służbie przysługuje świadczenie nazwane odprawą, ale również jaki jest charakter i przesłanki nabycia tego świadczenia nazwanego odprawą. Na marginesie sprawy Sąd stwierdza, że o ile zasadne mogły być wątpliwości organu co do wykładni powyższych przepisów, to niezrozumiałe i nieuzasadnione jest stosowanie przez organ różnych wykładni przepisów do analogicznych stanów faktycznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.