I OSK 644/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 180/09 w sprawie ze skargi Z. T. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 180/09, po rozpatrzeniu skargi Z. T. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z daty 18 kwietnia 2008 roku Z. T. zwróciła się do Komendanta Komendy Miejskiej Policji w Krakowie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego jej prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...]przy ulicy [...]w [...]. Na uzasadnienie podała, że w lokalu mieszka nieprzerwanie od 1963 roku, a od 1974 roku z własna rodziną. Nie zalega z opłatami i nie widzi powodu, dla którego naliczana jest jej zwiększona stawka czynszu "tytułem tzw. odszkodowania za bezumowne korzystanie" z tego lokalu. W odpowiedzi na powyższe pismo Komenda Miejska Policji w Krakowie pismem z dnia [...]kwietnia 2008 roku wyjaśniła, że Z. T. jest osobą nieuprawnioną do świadczeń w resorcie spraw wewnętrznych i administracji, albowiem zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.) "przedmiotowy lokal mieszkalny może być przydzielony osobom uprawnionym tj. policjantom, emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłych policjantach, emerytach i rencistach". Dodatkowo poinformowano w tej odpowiedzi, że "w związku z powzięciem informacji o dysponowaniu lokalem przez osobę nieuprawnioną, zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w [...]". W dniu 21 maja 2008 roku zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...]w [...]przez Panią Z. T. Pismem z 13 czerwca 2008 roku Z. T. zwróciła się z prośbą o wstrzymanie powyższego postępowania motywując to brakiem lokalu, do którego mogłaby wyprowadzić się wraz z rodziną. Wyjaśniła, że jest urzędnikiem administracji samorządowej w wieku przedemerytalnym, jej mąż jest rencistą z orzeczeniem inwalidztwa z powodu choroby sercowej i w tej sytuacji nie są w stanie wziąć wysokiego kredytu mieszkaniowego zarówno "z powodu braku odpowiedniej zdolności kredytowej", jak również z "braku możliwości późniejszego jego spłacania". Komendant Miejski Policji w Krakowie stwierdził, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Po przeprowadzeniu dalszego postępowania w sprawie organ I instancji - Komendant Miejski Policji w Krakowie - wydał w dniu [...]sierpnia 2008 roku decyzję Nr [...]o opróżnieniu lokalu mieszkalnego przy ul. [...]w [...]przez Z. T.. Organ odwoławczy – Małopolski Komendant Wojewódzki Policji – decyzją nr [...]z dnia [...]października 2008 roku, po rozpatrzeniu odwołania Z. T., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zaznaczając w uzasadnieniu, że wniosek Z. T. z dnia 13 czerwca 2008 roku o zawieszenie postępowania administracyjnego winien zostać rozstrzygnięty w formie postanowienia, albowiem według art. 101 § 1 kpa "o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony", a nadto zgodnie z art. 101 § 3 kpa "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W oparciu o powyższe wskazanie organu II instancji - Komendant Miejski Policji w Krakowie rozpoznał wniosek Z. T. z dnia 13 czerwca 2008 roku i postanowieniem Nr [...]z dnia [...]listopada 2008 roku odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]w [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 101 § 1 i § 3 w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]w [...]przez Z. T. zostało wszczęte z urzędu. Przesłanki skutkujące zawieszeniem postępowania wymienione zostały w art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego i brak jest podstaw prawnych do zawieszenia tego postępowania administracyjnego z powodu wskazanego przez Z. T. w piśmie - wniosku z dnia 13 czerwca 2008 roku, tj. z powodu nie posiadania lokalu mieszkalnego, do którego mogłaby się przeprowadzić. Zażalenie na postanowienie z dnia [...]listopada 2008 r. złożyła Z. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu podano, iż organ dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wniosku z dnia 13 czerwca 2008 roku jako wniosku o zawieszenie postępowania z powodu wystąpienia tzw. obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 97 § 1 kpa, podczas gdy należało tutaj rozważyć możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony, które zostało uregulowane w art. 98 § 1 kpa, albowiem wskazywało na to kilkakrotne użycie w piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. sformułowania "prośby o wstrzymanie postępowania". Skoro więc, postępowanie administracyjne o opróżnienie lokalu mieszkalnego przez Z. T. zostało wszczęte na wniosek Z. T., to wniosek Z. T. o zawieszenie tego postępowania należało rozpatrzyć w oparciu o treść art. 98 § 1 kpa, a wówczas w wyniku uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania nie doszłoby także do zagrożenia interesu społecznego, o którym mowa w powyższym artykule. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem nr [...]z dnia [...]grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z zawiadomieniem z dnia 21 maja 2008 r. postępowanie powyższe wszczęte zostało z urzędu, a skoro tak, to "jedynymi przesłankami obligującymi do zawieszenia postępowania są te, określone w art. 97 § 1 pkt 1 – 4 kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem organu – żadna z wymienionych w tym przepisie (art. 97 § 1 pkt 1 - 4) okoliczności nie nastąpiła", a "argumenty strony o braku innego lokalu mieszkalnego" nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. T.. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. W uzasadnieniu podał, że brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, iż postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...]w [...]przez Panią Z. T. zostało w dniu 21 maja 2008 roku wszczęte przez Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z urzędu. Świadczy o tym zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 21 maja 2008 roku (k. 46 akt adm.), brak wniosku Z. T. o wszczęcie takiego postępowania, jak również brak jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia dla przedstawianego w odwołaniu i skardze stanowiska jakoby intencją skarżącej było wszczęcie postępowania o opróżnienie lokalu przez nią zajmowanego tym bardziej, że skarżąca starała się właśnie o uzyskanie uprawnień do tego mieszkania i składając wniosek o zawieszenie postępowania chciała zatrzymać lokal.. Sąd nie wykluczył tego, że organy Policji powzięły wiadomość o zajmowaniu lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...]w [...]przez osobę nieuprawnioną do jego zajmowania z pisma samej skarżącej, jednakże źródło takiej wiadomości uprawniającej do wszczęcia postępowania o opróżnienie lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji jest – zdaniem Sądu - bez znaczenia, skoro ustawodawca stosownego uregulowania w tej kwestii nie wprowadził. Według Sądu - to wyłącznie przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego ma wyjaśnić, czy skarżąca posiada uprawnienia do zajmowania lokalu będącego w dyspozycji Policji, czy też takich uprawnień nie posiada. Tak więc – zdaniem Sądu – mają racje organy administracyjne stwierdzając, że postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...]w [...]przez Panią Z. T. zostało wszczęte z urzędu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego wymienia jedynie art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Sąd podkreślił, że przesłanki te wymienione są wyczerpująco: "Art. 97. § 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Zdaniem Sądu wojewódzkiego niesporny jest fakt, że strona skarżąca wnioskująca o zawieszenie postępowania administracyjnego jako podstawę faktyczną tego zawieszenia wskazuje na "brak lokalu, do którego mogłaby wyprowadzić się wraz z rodziną". Takiej przesłanki – jak Sąd zauważa - nie wymienia przytoczony wyżej przepis art. 97 § 1 kpa. Ponadto skarżąca powołuje się w skardze na treść art. 98 § 1 kpa, który to przepis winien – jej zdaniem - stanowić podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę na treść całego art. 98 kpa – zarówno § 1 jak i § 2 tego przepisu: "Art. 98. § 1. Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane." Z powyższego przepisu w ocenie Sądu wynika, że tylko wówczas organ może rozważyć możliwość zawieszenia postępowania, jeżeli z wnioskiem o zawieszenie postępowania zwróci się tylko i wyłącznie ta strona, na której wniosek wszczęto postępowanie administracyjne. Świadczy o tym § 2 art. 98, który wskazuje, że w przypadku nie podjęcia tak zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zgłoszone przez stronę uważa się za wycofane. W ten sposób ustawodawca w art. 98 kpa uznał stronę, na wniosek której wszczęto postępowanie za pewnego rodzaju "gospodarza" takiego postępowania, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi wprost z treści tego przepisu. Wobec braku wątpliwości Sądu co do tego, iż postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...]przy ul. [...]w [...]przez Z. T. zostało wszczęte z urzędu, co Sąd ponownie podkreślił, dalsze rozważania kwestii związanych z art. 98 kpa stają się niecelowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z. T.. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 98 § 1 kpa, polegające na oddaleniu skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wydanego z naruszeniem art. 98 § 1 kpa, - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 kpa, poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, - art.. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 10, 11 i 107 § 3 kpa, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do podnoszonych w skardze zarzutów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rzeczywiście w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 21 maja 2008 r. stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Analizując jednak dokumenty sprawy nie sposób nie zauważyć, że okoliczności wskazują na wszczęcie powyższego postępowania z wniosku skarżącej. Na taką okoliczność wskazuje wystąpienie skarżącej w dniu 18 kwietnia 2008 r. do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, którym Z. T. wnioskowała o uregulowanie stanu prawnego dotyczącego zajmowanego przez nią lokalu. W odpowiedzi Komendant stwierdził, iż nie było podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do wniosku skarżącej i jednocześnie wszczął stosowne postępowanie administracyjne. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że pomimo treści pisma z dnia 21 maja 2008 r. przedmiotowe postępowanie w istocie zostało wszczęte przez skarżącą , na skutek rozpatrzenia wniosku z dnia 18 kwietnia 2008 r. Skarżąca dodała, że Sąd I instancji w żadnym miejscu nie odniósł się również do podnoszonych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia art. 7, 10, 11 i 107 § 3 kpa, które w ocenie strony skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano m.in. liczne orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny na poparcie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył żadnego z przepisów postępowania stanowiącego jej podstawę. Sąd I instancji zasadnie stanął na stanowisku, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 98 § 1 Kpa. Zgodnie z tym uregulowaniem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z akt sprawy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wynika, że postępowanie administracyjne w toku którego wydano zaskarżone postanowienie , zostało wszczęte z urzędu, wobec powzięcia przez organ informacji o zajmowaniu lokalu pozostającego w zasobach Policji przez osoby do tego nieuprawnione. Powyższe jednoznacznie potwierdzają pisma złożone na kartach 51, 49, 46 akt sprawy. W dniu 13 czerwca 2008r. skarżąca złożyła do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie opróżnienia lokalu, uzasadniając go brakiem innego lokalu do którego mogłaby się wyprowadzić. Postępowanie administracyjne może być zawieszone na żądanie strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z przepisu art. 98 § 1 wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Jak wcześniej wskazano postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu nie mogło zostać zawieszone na wniosek skarżącej, ponieważ nie zostało wszczęte na jej wniosek, lecz z urzędu. Zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi o tym, że postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu zostało wszczęte na wniosek skarżącej świadczy jej pismo z dnia 18 kwietnia 2008r. skierowane do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie, w którym wnosi ona o uregulowanie stanu prawnego dotyczącego zajmowanego przez nią lokalu. Pismo to jak wynika z jego treści zawierało wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej prawo do lokalu. Dotyczyło więc zupełnie innego przedmiotu, niż objęty niniejszym postępowaniem. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zmierzało do wydania przez organ decyzji o opróżnieniu przez skarżącą lokalu mieszkalnego na podstawie art.95 ust.3 pkt.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2007r. Nr.43, poz. 277 ze zm) .Dotyczyło wiec innej sprawy niż określona w piśmie z dnia 18 kwietnia 2008r. Okoliczność iż w oparciu m.in.. o w/wym pismo organ powziął informację o braku tytułu skarżącej do zajmowania lokalu pozostającego w zasobach Policji i wszczął stosowne postępowanie, w żadnym wypadku nie może oznaczać iż zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej. Z resztą jak słusznie zauważa to Sąd I instancji przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że to skarżąca ma interes w opuszczeniu zajmowanego lokalu, podczas gdy jest oczywiste, że jest odwrotnie. Wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia stwierdzającego tytuł prawny do lokalu mógł jedynie zainicjować uproszczone, odformalizowane postępowanie administracyjne, w którym albo skarżąca uzyskałaby żądane zaświadczenie, albo organ w drodze postanowienia odmówiłby jego wydania. Czym innym jest bowiem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, czym innym zaś postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu. Skarżąca nigdy nie składała wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przez nią zajmowanego lokalu, podczas gdy o tym co jest przedmiotem sprawy administracyjne decyduje podmiot z inicjatywy którego postępowanie zostaje wszczęte. Tak więc prawidłowo Sąd I instancji ocenił zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem – art.98 § 1 Kpa, co uzasadniało zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) Niesłuszny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 Ppsa. Zgodnie zart.141 § 1 Ppsa uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Powołanie powyższego przepisu pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zarzutu jego naruszenia. Art.141 § 1 Ppsa nie pozostaje w związku z art.7, 10, 11 i art.107 § 3 Kpa i nie może uzasadniać zarzutu przedstawionego w skardze kasacyjnej. Wobec brzmienia treści art. 183 Ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, nieprawidłowe powołanie w skardze kasacyjnej art. 141 § 1 Ppsa , zamiast art.141 § 4 Ppsa uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami aministracyjnymi orzekł jak w sentencji.