I OSK 2401/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1479/09 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1479/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm., dalej: ustawa o ABW oraz AW), odmawiającą K. Z. wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 132 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. Z. został zwolniony ze służby stałej w Agencji Wywiadu w maju 2003 r. na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, w związku z nabyciem przez niego prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA decyzją ustalił K. Z. prawo do emerytury policyjnej, ten jednak w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r. pobierał świadczenie, o którym mowa w art. 132 ustawy o ABW oraz AW, gdyż jako uprawniony do zaopatrzenia emerytalnego, stosownie do postanowień art. 132 ust. 2 tej ustawy, dokonał wyboru tego świadczenia. Po tym okresie, aż do stycznia 2006 r. pobierał świadczenie emerytalne, tj. do daty kiedy ponownie przyjęty został do służby w Agencji Wywiadu. Po przyjęciu do służby w Agencji Wywiadu wypłata świadczenia emerytalnego została wstrzymana, a prawo do emerytury uległo zawieszeniu. Szef Agencji Wywiadu rozkazem personalnym z dnia [...] września 2008 r., nr [...], uwzględniając raport tego funkcjonariusza, na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW zwolnił go ze służby, zgodnie z jego żądaniem na dzień 31 marca 2009 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. K. Z. wystąpił o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 132 powołanej ustawy. Odmawiając wypłaty żądanego świadczenia, Szef Agencji Wywiadu, stwierdził, że funkcjonariuszowi, który w związku ze zwolnieniem ze służby w Agencji Wywiadu na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze skorzystał już ze świadczenia, o którym mowa w art. 132 tej ustawy i który posiada ustalone prawo do emerytury – okresowo zawieszone w związku z ponownym zwolnieniem ze służby w Agencji Wywiadu również na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4, nie przysługuje ponownie prawo do świadczenia z art. 132 ustawy. Uprawnienie do tego świadczenia jest jednorazowe. Skoro więc K. Z. otrzymywał to świadczenie w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r., uzasadniona jest więc odmowa wypłaty ponownie tego świadczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., zarzucając naruszenie art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW przez przyjęcie, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby w Agencji Wywiadu nie przysługuje prawo do świadczenia określonego w art. 132 ust. 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW stanowi, że funkcjonariuszowi służby stałej, zwolnionemu ze służby wskutek orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez właściwą dla Agencji Wywiadu komisję lekarską lub wskutek nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Agencji Wywiadu. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż K. Z. złożył raport do Szefa Agencji Wywiadu o zwolnieniu go ze służby na dzień 31 marca 2009 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury policyjnej. Poza sporem pozostaje również, że Szef Agencji Wywiadu uwzględnił ten raport i rozkazem personalnym z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 oraz art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zwolnił tego funkcjonariusza we wskazanym przez niego terminie, tj. na dzień 31 marca 2009 r. Z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW wynika, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem Szefa Agencji Wywiadu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Szefowi Agencji Wywiadu pozostawiono jedynie swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Funkcjonariusz, którego żądanie zwolnienia ze służby nie zostanie uwzględnione, ma prawo złożyć skargę na milczenie organu administracyjnego. Artykuł 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW przewiduje, że świadczenie, o którym mowa w tym przepisie, wypłaca się funkcjonariuszowi, który został zwolniony ze służby na skutek: orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską Agencji Wywiadu lub nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Tym samym świadczenia, o którym mowa w tym przepisie, nie wypłaca się funkcjonariuszowi, który został zwolniony ze służby na skutek złożenia przez niego raportu o zwolnieniu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest fakt, że skarżący w swoim raporcie o zwolnieniu ze służby na dzień 31 marca 2009 r. podał jako przyczynę złożenia raportu fakt posiadania uprawnień do emerytury w pełnym wymiarze. Istotnym bowiem dla rozstrzygnięcia jest fakt, że zwolnienie skarżącego ze służby w Agencji Wywiadu z dniem 31 marca 2009 r. nastąpiło na skutek jego pisemnego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. Po otrzymaniu tego raportu obowiązkiem Szefa Agencji Wywiadu było wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, że jako podstawę zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 31 marca 2009 r. w rozkazie personalnym z dnia [...] września 2008 r., nr [...] podał on fakt nabycia prawa do emerytury policyjnej. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził trafność stanowiska organu odmawiającego skarżącemu wypłatę świadczenia z art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, gdyż jest to świadczenie wypłacane funkcjonariuszowi, który został zwolniony ze służby, bo nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze. K. Z. nabył prawo do emerytury policyjnej z chwilą zwolnienia ze służby w maju 2003 r., a później na skutek ponownego przyjęcia go, w styczniu 2006 r., do służby w Agencji Wywiadu prawo do to uległo zawieszeniu. Od powyższego wyroku K. Z. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy o ABW oraz AW przez błędne uznanie, że skarżącemu w związku ze zwolnieniem go ze służby w Agencji Wywiadu nie przysługuje prawo do świadczenia określonego w art. 132 ust. 1 tej ustawy; - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego skarżącego K. Z. nie stosuje się art. 132 ustawy o ABW oraz AW, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w ten sposób, że ten sam pracownik piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu podejmował decyzję zarówno w pierwszej instancji, jak również w trybie art. 127 § 3 K.p.a. po wniesieniu środka odwoławczego przez skarżącego K. Z. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję, nie zachodziła konieczność wyłączenia pracownika. Wprawdzie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez Szefa Agencji Wywiadu w osobie M. H., piastującego to stanowisko, to jednak osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej w toku postępowania administracyjnego ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego organu rozstrzygają między innymi negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Artykuł 24 § 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 K.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Stanowisko to zostało również wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, w którym orzeczono, że "art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, że podstawa ta jest sformułowana w sposób nieprecyzyjny, bowiem z jednej strony skarżący mówi o niewłaściwym zastosowaniu całej ustawy o ABW oraz AW, a następnie czyni zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 tej ustawy polegający na błędnej jego wykładni. Konstruując skargę kasacyjną, należy jej zarzuty odnieść do zaskarżanego orzeczenia, wskazując te przepisy prawa materialnego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny, stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając oraz wykazując jednocześnie, jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Błędna wykładnia - to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie - to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy niewskazane w skardze kasacyjnej, zarzucenie przez skarżącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu całej ustawy o ABW oraz AW, bez wyjaśnienia na czym ono polega, czyni w tym zakresie podstawę kasacyjną za bezskuteczną. Natomiast możliwie jest rozpoznanie zarzutu błędnej wykładni art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW polegającym na przyjęciu, że skarżącemu K. Z. w związku ze zwolnieniem go z dniem 31 marca 2009 r. ze służby w Agencji Wywiadu nie przysługuje prawo do świadczenia określonego w tym przepisie. Ustawodawca w art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW przewiduje wypłatę świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy funkcjonariusz w służbie stałej został zwolniony z tej służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji (art. 60 ust. 1 pkt 1) oraz w przypadku nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze (art. 60 ust. 2 pkt 4). K. Z. rozkazem personalnym Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2008 r. został zwolniony ze służby z dniem 31 marca 2009 r. na skutek złożenia raportu o wystąpieniu ze służby. W tym czasie miał on już przyznane prawo do emerytury policyjnej, które zostało jedynie zawieszone w związku z ponownym przyjęciem go do służby w Agencji Wywiadu. Z tych przyczyn wystąpienie skarżącego ze służby w 2009 r. nie spowodowało zmiany jego statusu emeryta policyjnego i w konsekwencji czego nie nabył on ponownie prawa do emerytury, gdyż je posiadał od 2003 r., w związku z czym nie przysługiwało mu kolejne świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Świadczenie to ma z natury rzeczy charakter jednorazowy i powiązane jest ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, dla którego ma być dopiero ustalone prawo do emerytury policyjnej. W chwili przyjęcia K. Z. w 2006 r. ponownie do służby w Agencji Wywiadu posiadał on już od 2003 r. status emeryta policyjnego, którego emerytura na czas ponownie podjętej służby została zawieszona. Skarżący przedmiotowe świadczenie pieniężne z art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW pobrał w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 maja 2004 r., brak zatem podstaw do wypłacenia mu go po raz kolejny. Pozostałe wskazanych w skardze naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. - nie stanowi skutecznej podstawy kasacyjnej, gdyż w zaskarżonym wyroku im nie uchybiono. Wobec niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ prawa materialnego skarga okazała się bezzasadna, co skutkowało jej oddaleniem, a nie uwzględnieniem. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.