II OSK 653/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 618/09 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną W dniu 30 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał wyrok o sygnaturze akt II SA/Ke 618/09, którym uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2009r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wniesionym przez T. S. odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] czerwca 2009r., odraczającej na wniosek H. P. i S. P. termin rozbiórki budynku garażowego, wybudowanego samowolnie na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w Kielcach, do dnia 31 grudnia 2018r. oraz zezwalającej na czasowe korzystanie z tego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na działce nr [...] stanowiącej współwłasność G. i M. małżonków P., R. i E. małżonków P. oraz S. i H. małżonków P. pobudowany został budynek garażowy, murowany o wymiarach w rzucie 5,70 x 3,85 m, oddalony o 21 metrów od granicy działki nr [...], której właścicielką jest T. S.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. PINB nakazał S. P., jako inwestorowi, wykonać rozbiórkę tego obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. na wniosek H. i S. małżonków P. odroczył termin wykonania rozbiórki do 31 grudnia 2018r. Decyzja została przesłana między innymi T. S.. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt uznania przez organ I instancji danej osoby za stronę w postępowaniu administracyjny nie wiąże organu II instancji, gdyż ten ostatni ma prawo i obowiązek prowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie. Powołując się więc na treść art. 28 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził, że skoro garaż jest usytuowany w odległości 21 metrów od granicy z działką T. S., to nie ma ona interesu prawnego w sprawie, co oznacza, że nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego budynku. Przy takiej bowiem odległości nie można wskazać żadnego przepisu prawa budowlanego lub warunków techniczno – budowlanych, które wprowadzałyby ograniczenie w zabudowie, czy też użytkowaniu działki należącej do T. S.. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję, T. S. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa. Podniosła, że organ zawęził pojęcie obszaru oddziaływania uznając, iż przepisami wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenem są tylko przepisy prawa budowlanego i przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Wskazała, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do informacji, że garaż znajduje się na terenie chronionym z bezwzględnym zakazem wznoszenia jakichkolwiek inwestycji, że jest to kolejna samowola budowlana, bowiem wszyscy współwłaściciele działki posiadają samowolnie wybudowane domy, usytuowane na całej długości granicy z jej nieruchomością, w odległość od 50 cm do 2,5 metra, co narusza jej interes prawny. Skoro inwestycja została wzniesiona na terenie chronionym, to chociażby z tej przyczyny zdaniem skarżącej nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zauważył, że chociaż WINB wskazał na przepis art. 28 kpa, jako ten, w oparciu o który ustalił, że T. S. nie ma przymiotu strony, to mając na uwadze uzasadnienie takiego stanowiska, faktycznie organ dokonał oceny interesu prawnego odwołującej się poprzez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. To ten bowiem przepis wskazuje, że stronami postępowania są oprócz inwestora tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd podniósł, że decyzja, od której odwołała się T. S., nie dotyczy pozwolenia na budowę, ale odroczenia terminu wykonania rozbiórki, który to obowiązek został nałożony na inwestora samowolnie wzniesionego garażu. W takiej zaś sprawie, prowadzonej w oparciu o przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974r., nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, ale przepis art. 28 kpa. Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, iż wprowadzając regulację zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy ustawodawca chciał zawęzić krąg stron, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Tak więc pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa jest szersze, a to oznacza, że badając istnienie interesu prawnego odwołującej się, organ nie mógł ograniczyć się tylko do kwestii związanych z tym, czy istnieją przepisy prawa budowlanego lub warunki techniczno – budowlane, które wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie w związku z istnieniem samowolnie wzniesionego obiektu garażowego. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy zupełnie pominął fakt, iż postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego garażu zostało wszczęte na wniosek T. S. i chociażby z tego powodu była ona niewątpliwie stroną postępowania, zakończonego wydaniem w dniu 29 sierpnia 2008r. decyzji, nakazującej rozbiórkę tego obiektu, a ponadto okoliczność, że organ I instancji odraczając termin orzeczonej tą decyzją rozbiórki, faktycznie dokonał jej zmiany w zakresie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż T. S. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w każdym razie za przedwczesne uznał stanowisko WINB w tym zakresie, skoro organ ograniczył się do badania istnienia interesu prawnego tylko w aspekcie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a i to z naruszeniem art. 3 pkt 20 ustawy. W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym zarzucił wyrokowi I instancji: - naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) do istniejącego stanu faktycznego, podczas gdy te przepisy nie mogą mieć w sprawie zastosowania, a to z uwagi na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji i przyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w sprawie w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki podczas gdy powołane w uzasadnieniu orzeczenia przepisy nie zostały przez organ zastosowane, a skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 28 kpa., - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku nie pozwalające na dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia, którymi kierował się Sąd uznając skarżącą za stronę. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że odroczenie obowiązku rozbiórki jest nową sprawą w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki, w związku z tym na organie i na stronie spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego. Zaznaczył też, że w przepisach nowego Prawa budowlanego, które w swoim uzasadnieniu przywołuje Sąd I instancji brak jest odpowiednika przepisu art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974r., zaś pojęcie obszaru oddziaływania weszło w życie z dniem 11 lipca 2003r. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że organ odwoławczy nie badał interesu prawnego skarżącej w aspekcie art. 28 ust. 2 oraz z naruszeniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, ponieważ powołane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy nie dopuszczają stosowania nowego prawa materialnego do spraw, które rozpatrywane są na gruncie przepisu art. 39 Prawa budowlanego z 1974 roku. Skoro przepisy powołane w uzasadnieniu nie znajdują zastosowania w sprawie odroczenia rozbiórki, to tym samym nie można uznać za słuszny poglądu Sądu o ich naruszeniu przy rozpatrywaniu przez organ interesu prawnego w ich aspekcie. Według organu odwoławczego niezrozumiałym jest wywodzenie przez Sąd interesu prawnego skarżącej z innego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które jest nowym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. podniosła, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, ponieważ sporny budynek powstał po 1 stycznia 1995r., na co bezspornie wskazuje zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto podniosła, że posiada w sprawie interes prawny z uwagi na położenie jej działki w obszarze oddziaływania obiektu garażowego, który w jej ocenie należy do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga podlegająca rozpoznaniu oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zakwestionowana została ocena Sądu Wojewódzkiego co do statusu skarżącej, jako strony w postępowaniu, którego przedmiotem było odroczenie terminu rozbiórki budynku garażowego samowolnie wybudowanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że nie dotyczy ono interesu prawnego skarżącej. Zaznaczyć trzeba, że według uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2009 r. organ odwoławczy brak interesu prawnego skarżącej powiązał z faktem, że podlegający rozbiórce budynek garażowy usytuowany jest w odległości 21 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i w konsekwencji nie można wskazać żadnego przepisu Prawa budowlanego lub warunków techniczno-budowlanych, które wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie czy użytkowaniu spornego obiektu względem sąsiedniej nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że stanowisko organu odwoławczego nie uwzględniło wszystkich okoliczności, które rzutowały na ustalenie interesu prawnego skarżącej, zgodnie z art. 28 kpa. W szczególności słusznie Sąd zwrócił uwagę na to, iż skarżąca była stroną, wszczętego na jej wniosek postępowania, zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nakazującą rozbiórkę budynku garażowego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można przyjąć, aby związek pomiędzy sprawą w przedmiocie samowoli budowlanej i sprawą dotyczącą odroczenia terminu wykonania rozbiórki nie rzutował na ustalenie kręgu stron w obu postępowaniach. Uzupełniając argumentację Sądu pierwszej instancji odwołać się należy do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001 r., zgodnie z którą: "Do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z 24 października 1974 r." Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając uchwałę stwierdził m.in., że "możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu przewidziane w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa. Takie unormowanie ustawowe jednoznacznie wskazuje na to, że przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974 wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa i nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, lecz daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek (warunków). Jest to więc w istocie całościowe uregulowanie w Prawie budowlanym z 1974 r. sprawy usunięcia skutków samowoli budowlanej, która obejmuje nie tylko przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki, ale także inne przepisy tego Prawa nierozerwalnie związane z nakazem przymusowej rozbiórki, w tym także art. 39." W kontekście powyższej wypowiedzi uzasadnione jest stwierdzenie, że tożsamy powinien być krąg stron biorących udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest rozbiórka obiektu wybudowanego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., a następnie w postępowaniu dotyczącym odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki. Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy skutecznie nie zakwestionował tego, że skarżąca posiadała status strony w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to w konsekwencji nie mógł umorzyć postępowania wywołanego odwołaniem przez nią złożonym. Niewątpliwie badając to, czy skarżąca ma legitymację do występowania w tych sprawach należało się kierować treścią przepisu art. 28 kpa. Zaakcentować jednak w tym miejscu trzeba, że interpretacja tego przepisu musi uwzględniać regulację zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., gdyż z mocy przepisów przejściowych ma ona zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga zatem, że na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jednolicie przyjmowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje, poza inwestorem, także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty budowlane. Wskazywano, że właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, jako tzw. "osoby trzecie" uprawnieni byli do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, co znajdowało oparcie w art. 5 ówczesnego Prawa budowlanego oraz w tytule prawnorzeczowym do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Podnoszono również, że jeżeli w fazie wstępnej postępowania nie można w sposób oczywisty wykluczyć interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, wyprowadzanego z art. 140 kc lub z przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska i ludzi, to kwestia ta powinna być rozważana w fazie merytorycznej (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2998 r. sygn. IV SA 2214/97, wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. II SA/Ka 2013/99, wyrok NSA z 13 maja 2003 r. sygn. SA/Rz 377/01). Niewątpliwie uwagi dotyczące statusu stron w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę odnoszą się odpowiednio do spraw związanych z samowolą budowlaną i ich legalizacją (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, wyrok NSA z 12 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 734/06). Warto też zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, (...) w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony" (wyrok NSA z 8 września 2010 r. sygn. II OSK 1373/09). Uwzględniając powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, będącemu stroną w sprawie zakończonej nakazem rozbiórki, odmawia się prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym odroczenia terminu rozbiórki. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tym zakresie należało w rezultacie uznać za niezasadne. Dla porządku dodać jednak należy, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki bezzasadnie przypisał organowi odwoławczemu zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy jednak przyjąć, że wymienione uchybienie nie miało istotnego znaczenia, bowiem zasadnicze przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji zostały przez Sąd Wojewódzki określone prawidłowo, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została skorygowana i uzupełniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.