II SA/Gl 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg Z. B. oraz J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów położonych w P. objętych jednostką strukturalną o symbolu planu [...], stanowiących działki nr [...] mapa [...] oraz nr [...] mapa [...], 2) zasądza od Gminy P. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta w P. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia [...] nr [...] postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą tego organu z dnia [...] – w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap – po przeprowadzeniu zmiany studium. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miasta w P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym – w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze studium, przyjętym uchwałą z dnia [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. [...] nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r. Pismami z dnia [...] Z.B. jako współwłaściciel działki nr [...], k.m. [...] położonej przy ul. [...] oraz J.F. jako współwłaściciel działki nr [...] k.m. [...], położonej przy ul. [...], wezwali Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z zapisami studium. W świetle uchwały z dnia [...] ich działki przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, zaś w uchwalonym planie miejscowym stanowią tereny rolne o symbolu B19RP, czym naruszono wymóg z art., 9, art. 15 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe wezwanie skarżącym nie udzielono odpowiedzi, informując o skierowaniu sprawy na posiedzenie Komisji Budżetowo-Gospodarczej w dniu [...]. Powołując się na bezskuteczność wezwania w dniu [...] Z.B. i J.F. wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem – w częściach dotyczących ich działek oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili dotychczasową argumentację co do niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego dla jednostki o symbolu, B19RP, w której położone są ich parcele, z zapisami studium z dnia [...], w świetle postanowień którego, jak i poprzednio obowiązującego na tym terenie planu, obszar przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Skarżący podnieśli, że w tej sytuacji zaskarżona w części uchwała zapadła z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że studium uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r., zachowało moc prawną zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy. Taki stan rzeczy, a więc niemożliwość zabudowy ich działek, narusza zatem interes prawny właściciela, podlegający ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy. Jednakże z uwagi na upływ 1 roku od podjęcia uchwały, skarżący wnioskowali o stwierdzenie jej niezgodności z prawem – we wskazanej części, obejmującej ich działki. W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta P. wniósł o ich oddalenie, bowiem jego zdaniem nie doszło do zarzuconej niegodności planu z zapisami studium, w którym nie określa się czasu realizacji zamierzeń. Gmina nie naruszyła bowiem dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, stanowiącego grunty rolne klasy IIIb lub IVa, IVb, bądź pastwiska trwałe klasy IV – VI, które to grunty są niezabudowane, użytkowane rolniczo lub odłogowane i dla których nie wydano uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, przy czym na całym terenie brak jest dróg publicznych, jak również uzbrojenia technicznego. Gmina nie będąc w stanie zabezpieczyć środków na realizację zadań własnych, nie mogła przeznaczyć tego terenu pod zabudowę mieszkaniową, co przewidziano w studium z roku [...]. Wreszcie, wyjaśniono że kolejną uchwałą z dnia [...] nr [...], dokonano zmiany studium, przeznaczając przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zaś organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, dokonując jej publikacji. W toku rozprawy sądowej skarżący Z.B. dodatkowo wyjaśnił, że jego działka przylega do drogi dojazdowej i jest wyposażona w infrastrukturę. Podał nadto, że jednostka strukturalna o symbolu B19RP, nie odpowiada powierzchniowo dotychczasowej jednostce B28MW, bowiem teren ten częściowo w obecnym planie jest oznaczony symbolem B204MN. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są uzasadnione. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż skarżący jako współwłaściciele nieruchomości, położonych w jednostce o symbolu B19RP, są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego – w zakresie, jakim dotyczy przeznaczenia ich działek. Z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, plan taki jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zatem możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty, mające tytuł prawny do gruntu. Dla oceny legitymacji czynnej bez znaczenia jest argumentacja, zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do obecnego wykorzystania działek skarżących, stanowiących grunty rolne, bądź pastwiska trwałe, które to nieruchomości są niezabudowane i do tej pory nie wydano dla nich pozwoleń na budowę, ani też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia [...], nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, teren o symbolu B19RP, stanowi bowiem tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej (vide: zaświadczenie z dnia [...]). Zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza zatem interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Spełnione zostały też przesłanki formalne w postaci uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga została wniesiona w ustawowym terminie 60 dni od doręczenia wezwania, na które nie udzielono odpowiedzi. W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. W tym względzie w pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę [...] w żadnej mierze nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek wejścia w życie. Badanie zgodności uchwały z prawem następuje zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotne jest, że w dniu [...] Rada Miasta w P. przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia [...]. Jak zasadnie podnieśli skarżący, zapisy tego studium zachowały moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z mocy art. 28 ust. 1 tej ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje zaś nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny tego faktu obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, stanowiące współwłasność skarżących w planie miejscowym stanowią bowiem część terenu o symbolu B19RP – tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Jest też poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w [...] w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej, której realizacja należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan rzeczy bez zmian zapisów studium uniemożliwiał uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z przeznaczeniem terenu, określonego w studium. Stwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu dla jednostki B19RP z ustaleniami studium, przyjętego w [...] r. jest zaś obiektywnie nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomości skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw prawnych do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w trybie art. 152 powołanej ustawy, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i weszła w życie. Stąd tez dopiero uprawomocnienie się wyroku rodzić będzie skutki prawne. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpisy sądowe w kwotach 300 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. SJ/